II GSK 40/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 31 października 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 762/06 w sprawie ze skargi D. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz D. F. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego I Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2006 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, w punkcie 1 wyroku uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej kary pieniężnej 3.000 złotych za brak tachografu, w punkcie 2 stwierdził, że zaskarżona decyzja w uchylonym zakresie nie podlega wykonaniu, a w punkcie 3 w pozostałym zakresie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że w dniu [...] czerwca 2005 r. poddano kontroli drogowej samochód marki A., którym kierował D.F. W wyniku kontroli ustalono, że w samochodzie nie był zainstalowany tachograf, kierowca nie okazał zaświadczenia o wykonywaniu przewozu na potrzeby własne, nie okazał też karty opłat za korzystanie z dróg krajowych. W związku z powyższym, W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nałożył na D.F. karę pieniężną w łącznej wysokości 8.000,00 zł, na którą składały się kary: - 3000 zł - za brak zainstalowania urządzenia kontrolno-pomiarowego (tachografu), na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), zwanej dalej ustawą o transporcie drogowym oraz pkt 1.11.7 ust. 1 załącznika do tej ustawy i art. 3 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Rady EWG 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985 r.) oraz art. 29-30 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879); - 3000 zł - za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz pkt 1.4.1. załącznika do tej ustawy i § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz.1684 ze zm.). - 2000 zł - za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz pkt 1.1.7. załącznika do tej ustawy. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargą w części opisanej w punkcie 1 wyroku stwierdził, że obowiązek instalowania urządzeń rejestrujących wynika z przepisów wspólnotowych. Następnie Sąd przytoczył pogląd wyrażony w wyrokach z dnia 27 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1261/05 oraz z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1319/05, w których Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nałożenie kary pieniężnej za naruszenie przepisów wspólnotowych na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, który to przepis penalizuje naruszenie obowiązków wynikających z umów międzynarodowych, stanowi naruszenie tego przepisu. Dopiero, bowiem od wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497), mocą, której do art. 92 ust. 1 dodano pkt 8 obejmujący naruszenie prawa wspólnotowego, to jest od dnia 21 grudnia 2005 r. możliwe jest nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków wynikających z przepisów wspólnotowych (rozporządzeń) dotyczących przewozów drogowych. Skład orzekający podzielił pogląd prawny wyrażony w przywołanych wyrokach i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 152 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałażenia kary pieniężnej w wysokości 3000 zł za brak tachografu, stwierdzając równocześnie, że w tym zakresie nie podlega ona wykonaniu. Oddalenie skargi w pozostałym zakresie Sąd I instancji oparł na art. 151 p.p.s.a. II W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w części uchylającej zaskarżoną decyzję, co do kary 400 złotych za brak wykresówek, to jest w zakresie określonym w pkt 1 i 2 wyroku, domagając się jego uchylenia w zaskarżonej części i oddalenia skargi, względnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 92 ust. 1 in principio ustawy o transporcie drogowym i nieuzasadnioną odmowę zastosowania w sprawie pkt 1.11.7 ust. 1 załącznika do tej ustawy, co było konsekwencją pominięcia w toku stosowania prawa treści art. 87 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, a tym samym pominięciu, że z przepisów prawa krajowego wynikał obowiązek posiadania przez przedsiębiorcę wykresówki, a tym samym użytkowania tachografu. W konsekwencji Sąd naruszył przepis postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niedokonanie oceny, czy oparcie decyzji o przepisy, które Sąd uznał za wadliwie zastosowane było wystarczającą przyczyną do uchylenia decyzji, to jest, czy z tego punktu widzenia naruszenie prawa miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto, zarzucił naruszenie prawa materialnego, to jest art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 poprzez ich niewłaściwą wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że nie stanowiły one norm sankcjonujących względem przepisów prawa wspólnotowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D.F. wniósł o jej oddalenie zauważając, że "słusznie strona przeciwna uznała, że kara nałożona w wysokości 3000 zł jest niesłuszna, skoro zaskarżyła wyrok WSA jedynie do kwoty 400 zł, jednak odnośnie kary 400 zł strona przeciwna nie wskazała żadnej podstawy prawnej". III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu kasacyjnym toczącym się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązuje zasada związania tego sądu granicami skargi kasacyjnej (art.183 § 1 p.p.s.a.). Zasada ta, stanowiąca podstawowy element kształtujący zakres kontroli zaskarżonego orzeczenia, oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany wnioskiem strony skarżącej określającym przedmiot zaskarżenia, jak i związany podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia i ogranicza się wyłącznie do weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do omówionej zasady nie może również wyjść poza wniosek strony skarżącej określający przedmiot zaskarżenia. Jeżeli zatem kasator skarży wyrok jedynie w części, to Naczelny Sąd Administracyjny w obrębie wskazanych podstaw kasacyjnych może tylko skontrolować zaskarżoną część orzeczenia. Dla dalszych wywodów niezbędnym jest jeszcze odniesienie się do kwestii rozpoznawania skargi przez sąd administracyjny I instancji. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy, o których mowa w przytoczonym przepisie są wyznaczone przez granice sprawy administracyjnej, przy czym pojęcie sprawy administracyjnej występuje tu w znaczeniu materialnoprawnym, a nie procesowym. Przenosząc te ogólne uwagi na przepisy ustawy o transporcie drogowym zauważyć należy, że jakkolwiek dopuszczalne jest nakładanie wielu kar pieniężnych za naruszenie obowiązków lub warunków, o których mowa w art. 92 ust. 1 tej ustawy jedną decyzją administracyjną, to w takim przypadku decyzja ta rozstrzyga wiele spraw administracyjnych w znaczeniu materialnoprawnym. Każde naruszenie obowiązku czy warunku zamieszczone w wykazie, stanowiącym załącznik do ustawy o transporcie drogowym stanowi odrębną pod względem materialnoprawnym sprawę administracyjną. W wyroku objętym skargą kasacyjną Sąd I instancji uchylił decyzję w części dotyczącej kary pieniężnej 3000 zł za brak tachografu i stwierdził, że decyzja w uchylonym zakresie nie podlega wykonaniu. Strona skarżąca obejmując skargą kasacyjną tę część wyroku zaskarżyła ją, "co do kary 400 zł za brak wykresówek". Tymczasem w kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji administracyjnej właściwy organ w ogóle nie nałożył kary pieniężnej za brak wykresówek. W takiej sytuacji Sąd I instancji nie mógł, nie naruszając art. 134 § 1 p.p.s.a., rozważać kwestii związanych z ewentualną inną sprawą administracyjną, niż ta, która została rozstrzygnięta ocenianą decyzją. Nie mógł, zatem kontrolując zgodność z prawem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za brak tachografu rozważać, czy skarżący nie powinien zostać ukarany za naruszenie innego obowiązku, jakim był wymóg posiadania wykresówek. Myli się przy tym strona skarżąca, twierdząc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji "stanął na stanowisku, że w przepisach prawa krajowego brak było norm sankcjonujących nie posiadanie przez kierowcę wykresówek". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nie ma takich rozważań Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny analizując treść uzasadnienia skargi kasacyjnej dostrzega te jego elementy, które dotyczą kwestii prawnych związanych z nakładaniem kar pieniężnych na brak tachografu w okresie przed 21 grudnia 2005 r. (zmianą ustawy o transporcie drogowym), jednakże nie są one związane z jednoznacznie określonym w petitum skargi kasacyjnej zakresem zaskarżenia wyroku. Przytoczona uprzednio treść art. 183 § 1 p.p.s.a. nie dopuszcza możliwości wykładni zakresu zaskarżenia. Z tej przyczyny skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a i art. 205 § 3 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1349 ze zm.).