III SA/Gl 457/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Asesor WSA Mirosław Kupiec, Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2006 r. przy udziale - sprawy ze skargi Gminy I. na decyzję Prezesa Urzędu A w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ruchu zakładu górniczego oddala skargę. Decyzją z [...] nr [...] Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w T. zatwierdził część szczegółową planu ruchu Kopalni A w I. na lata 2005-2007, która stała się ostateczna, ponieważ strona tego postępowania w terminie ustawowym nie wniosła odwołania. Odpis tej decyzji doręczono również [...] do wiadomości Burmistrzowi Miasta I., który pismem z [...] wniósł odwołanie do Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K.. W uzasadnieniu powołując się na art. 28 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego zarzucił naruszenie art. 64 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez nieuwzględnienie w sprawie jego negatywnego postanowienia opiniującego z [...]. Zaskarżoną tu decyzją z [...] nr [...] Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K. powołując się na art. 138 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 64 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.) umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu przypomniał, że Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w T. zatwierdził część szczegółową planu ruchu kopalni dysponując pozytywną opinią Prezydenta Miasta M. oraz negatywną opinią Burmistrza Miasta I. Tym samym organ I instancji uwzględnił wniosek strony tego postępowania, przedsiębiorcy - Kopalni A w I. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że warunkiem przeprowadzenia postępowania odwoławczego jest złożenie odwołania przez uprawniony do tego podmiot, ponieważ według art. 127 § 1 kpa odwołanie od decyzji przysługuje stronie, to jest podmiotowi, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło postępowanie. Z kolei, o tym czy jest się stroną danego postępowania nie decyduje subiektywne odczucie, lecz istnienie przepisu prawa materialnego, który pozwala zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. Przepis prawa materialnego musi odnosić się wprost do sytuacji danego podmiotu nadając mu tym samym legitymację procesową strony w rozumieniu art. 28 kpa. Organ odwoławczy stwierdził dalej, że Gmina Imielin nie posiadając interesu prawnego nie może być stroną tego postępowania, które dotyczy zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego, a tę problematykę reguluje wskazana już ustawa Prawo górnicze i geologiczne. Interesu Gminy I. nie da się również wyprowadzić z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, jak również z prawa własności do nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania robót górniczych prowadzonych przez przedsiębiorcę, ponieważ odpowiedzialność z tytułu szkód górniczych reguluje Dział V wskazanej ustawy. Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w K. powołując się na art. 6 pkt. 8, art. 16 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze przypomniał, że prawo do prowadzenia działalności wydobywczej na określonym obszarze ustanawia się w koncesji na wydobywanie określonej kopaliny, której udzielenie i zmiana wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem lub prezydentem miasta. Plan ruchu zakładu opracowuje się na podstawie koncesji i projektu zagospodarowania złoża. Występujący w tej sprawie przedsiębiorca posiada koncesję oraz projekt zagospodarowania złoża zatwierdzony przez właściwe organy, a zatwierdzony plan ruchu jest zgodny z tymi dokumentami, co oznacza, że nie naruszono art. 64 ust. 6 ustawy Prawo geologiczne i górnicze pomimo negatywnej opinii organu opiniującego. Na końcu, organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że jedyną stroną w postępowaniu o zatwierdzenie planu ruchu zakładu górniczego jest przedsiębiorca występujący o zatwierdzenie tego planu W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach gmina I. reprezentowana przez burmistrza wniosła o uchylenie tego rozstrzygnięcia, a także decyzji organu I instancji zarzucając naruszenie art. 28 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 64 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze poprzez odmówienie gminie przymiotu strony oraz nieuwzględnienia negatywnej opinii przy zatwierdzaniu planu ruchu zakładu górniczego. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację: interes prawny gminy wynika z faktu, iż jest właścicielem nieruchomości położonych w obrębie działania zakładu górniczego, jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być prowadzona działalność gospodarcza zagrażająca jego dobru osobistemu i majątkowemu ma interes prawny w kwestionowaniu prawidłowości decyzji, skoro gmina zaspokaja zbiorowe potrzeby mieszkańców, w tym potrzebę bezpiecznych i godnych warunków zamieszkania, to ma interes prawny, aby nie dopuścić do dewastacji budynków mieszkalnych, należy rozróżnić podwójną rolę wójta gminy: jako reprezentanta gminy i jako organu administracji. Na końcu, Burmistrz Miasta I. powołując się na wyrok NSA z 4 listopada 2002 r., sygn. akt IV SA 2747/00 wyraził pogląd, iż gmina Imielin posiada interes prawny pomimo, tego, że jej organ – wójt występował w tej sprawie jako organ opiniujący. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Według art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a tej ustawy, sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Skarga gminy I. nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji należy w pierwszej kolejności przypomnieć regulacje prawne dotyczące współdziałania właściwego wójta gminy z organem nadzoru górniczego przy zatwierdzaniu planu ruchu zakładu górniczego. Otóż, opinia o jakiej mowa w art. 64 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze (w brzmieniu obowiązującym 31 stycznia 2005 r.) wyrażana w formie postanowienia, jest indywidualnym aktem administracyjnym wydanym przez współdziałający z organem nadzoru górniczego organ samorządu terytorialnego. To rozstrzygnięcie jest przy tym indywidualnymi aktem administracyjnym wkraczającym władczo i jednostronnie w sferę praw i obowiązków przedsiębiorcy, którym jest podmiot posiadający koncesję na prowadzenie działalności regulowanej wskazaną ustawą. Przepis art. 64 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze reguluje zatem czynność współdziałania, która ma miejsce w indywidualnej sprawie administracyjnej zawisłej już przed organem nadzoru górniczego właściwym do wydania decyzji. Organ współdziałający nie jest przy tym właściwy do prowadzenia odrębnej sprawy, lecz jedynie i wyłącznie do podjęcia ściśle określonych czynności procesowych związanych z zajęciem stanowiska w sprawie będącej przedmiotem postępowania toczącego się przed innym organem. Należy ponadto podkreślić, że z woli ustawodawcy, opinia negatywna nie przesądza tutaj o sposobie załatwienia sprawy zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego. Natomiast inne rozwiązanie ustawodawca zastosował na gruncie ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1231 ze zm.) uzależniając wydanie przedsiębiorcy zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych od uprzedniego uzyskania pozytywnej opinii organu współdziałającego - gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych (art. 18 ust. 3a tej ustawy). W rozpoznawanej sprawie wójt gminy I. jako jeden z organów współdziałających wydał opinię negatywną, natomiast inny współdziałający w sprawie organ – Prezydent Miasta M. wydał opinię pozytywną. Mając na uwadze powyższe, należy zatem stwierdzić, że organ odwoławczy prawidłowo stwierdził w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 tej ustawy. Omawiana problematyka była już przedmiotem uchwały NSA z 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 (publ. ONSA 1999/4/119). Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Sąd orzekający w sprawie podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaprezentowane w wyroku z dnia 11 marca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 940/04, w którym stwierdzono, że wójtowi gminy, jako organowi administracji publicznej orzekającemu w sprawie w ramach współdziałania przy załatwianiu konkretnej sprawy administracyjnej nie można przyznawać przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i łączących się z tym faktem uprawnień. Na końcu, Sąd stwierdza , iż przywołany przez stronę skarżącą wyrok NSA z 4 listopada 2002 r., sygn. akt IV S.A. 2747/00, w którym stwierdzono, że: "Gmina może być stroną postępowania administracyjnego ze względu na własny interes prawny nawet wtedy, gdy jej organ, np. wójt, burmistrz, prezydent, brał udział w tym postępowaniu, opiniując (uzgadniając) sposób rozstrzygnięcia w trybie współdziałania z organem administracji publicznej właściwym do wydania decyzji kończącej postępowanie administracyjne w danej sprawie, przewidzianym w art. 106 k.p.a." dotyczy innego stanu faktycznego, nie przystającego do realiów rozpoznawanej sprawy. W szczególności, z przytoczonej tezy nie wynika, że gmina posiada interes prawny w każdej sprawie, w której jej organ brał udział jako organ współdziałający. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako nieuzasadnioną.