II GSK 394/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.), Sędziowie NSA Stanisław Biernat, Jerzy Sulimierski, Protokolant Karolina Mamcarz, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Województwa Podkarpackiego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 października 2006 r. sygn. akt I SA/Rz 667/06 w sprawie ze skargi Województwa Podkarpackiego na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 22 sierpnia 2006 r. nr XXV/5859/2006 w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały w sprawie zmian w budżecie województwa oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 31 października 2006 r., sygn. akt I SA/Rz 667/06, odrzucił skargę Województwa Podkarpackiego na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 22 sierpnia 2006 r., nr XXV/5859/2006 w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 26 czerwca 2006 r., nr LVIII/711/06. Orzeczenie zapadło w następującym stanie sprawy. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie uchwałą z dnia 22 sierpnia 2006 r., nr XXV/5859/2006 stwierdziło w części nieważność uchwały Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 26 czerwca 2006 r. i w tym zakresie ustaliło budżet. Kolegium dokonało prawidłowego pouczenia o sposobie i terminie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zgodnie z art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. oraz z art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.). Powyższą uchwałę doręczono Sejmikowi Województwa Podkarpackiego w dniu 25 sierpnia 2006 r., natomiast skarga została wniesiona w dniu 26 września 2006 r., o czym stanowi data stempla pocztowego. Sąd I instancji w uzasadnieniu postanowienia podniósł, że zgodnie z powyższymi przepisami oraz z uwzględnieniem art. 88a ustawy o samorządzie województwa, skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W niniejszej sprawie skarga Województwa Podkarpackiego nadana została na adres Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie w dniu 26 września 2006 r. W związku z powyższym Sąd uznał, że czynność ta została dokonana po terminie, z uwagi na fakt, iż termin na wniesienie skargi upłynął w dniu 25 września 2006 r. Postanowienie o odrzuceniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał w oparciu o art. 58 ust. 1 pkt 2 i § 3 w zw. z art. 16 § 2 p.p.s.a. Województwo Podkarpackie wniosło od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając postanowienie w całości, domagając się jego uchylenia w całości i uwzględnienia skargi, ewentualnie uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na: 1. błędnej interpretacji przepisu art. 53 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 6 ust. 4 i 12 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1998 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów samorządu województwa polegającej na błędnym przyjęciu, że przesyłka adresowana do Sejmiku Województwa Podkarpackiego, będąca uchwałą Regionalnej Izby Obrachunkowej nr XXV/5859/2006 z dnia 22 sierpnia 2006 r., została doręczona temu organowi w dniu 25 sierpnia 2006 r., co skutkowało stwierdzeniem, że termin do wniesienia skargi na w/w uchwałę stanowiącą rozstrzygnięcie nadzorcze upłynął w dniu 25 września 2006 r., a w konsekwencji przyjęcia, że wniesienie środka zaskarżenia poprzez nadanie przesyłki poleconej na adres RIO w Rzeszowie w dniu 26 września 2006 r. nastąpiło z naruszeniem ustawowego terminu do dokonania tej czynności. 2. błędnej interpretacji przepisu art. 58 § 3 zdanie 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że wydanie postanowienia odrzucającego skargę następuje na posiedzeniu niejawnym nawet w przypadku rozbieżności we wskazywanych przez strony postępowania datach doręczenia rozstrzygnięcia co ma decydujące znaczenie dla ustalenia daty upływu terminu do wniesienia środka zaskarżenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Województwo Podkarpackie podniosło, że adresatem rozstrzygnięcia nadzorczego Regionalnej Izby Obrachunkowej był organ, czyli Sejmik Województwa Podkarpackiego, a więc doręczenie rozstrzygnięcia temu organowi rozpoczynało bieg terminu do złożenia środka zaskarżenia. Wywodzono, że rozstrzygnięcie jest korespondencją sporządzoną na nośniku papierowym, którego wpływ potwierdzany jest poprzez umieszczenie na pierwszej stronie w górnym lewym rogu pieczątki wpływu określającej datę otrzymania, zgodnie z § 6 ust. 12 instrukcji kancelaryjnej dla organów samorządu województwa. Ze względu na charakter przesyłki, strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że nie można jej uznać za spełniającą warunki § 6 ust. 4 instrukcji kancelaryjnej. Podniesiono, że na pierwszej stronie rozstrzygnięcia nadzorczego widnieje pieczęć wpływowa Kancelarii Sejmiku Województwa Podkarpackiego z adnotacją daty wpływu 28 sierpnia 2006 r., co potwierdza również dziennik korespondencji wpływającej. W związku z tym organ, mając na względzie właśnie tę datę – jego zdaniem jedyną właściwą – obliczył termin do złożenia środka zaskarżenia, który upływał w dniu 27 września 2006 r. Dlatego też, stosownie do art. 53 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze RIO poprzez nadanie przesyłki poleconej na adres RIO w Rzeszowie w dniu 26 września 2006 r., należy - zdaniem organu I instancji - uznać za dokonane z zachowaniem terminu. Strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła również, iż fakt otrzymania rozstrzygnięcia nadzorczego przez Sejmik Województwa Podkarpackiego w dniu 28 sierpnia 2006 r. wskazano już w skardze. Jednakże, pomimo ewidentnej rozbieżności z twierdzeniami zawartymi we wniesionej przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Rzeszowie odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego tę kwestię i wydał postanowienie na posiedzeniu niejawnym. Należy zauważyć, w ocenie strony, że art. 58 § 3 zdanie 2 p.p.s.a. wskazuje jedynie na możliwość wydania przez sąd postanowienia o odrzuceniu skargi na posiedzeniu niejawnym, nie przesądzając jednocześnie o wykluczeniu ewentualnego przeprowadzenia rozprawy jako drogi do dokonania ustaleń w celu wydania rozstrzygnięcia. Skarżący organ stwierdził, iż wobec różnic w stanowiskach zaprezentowanych przez strony postępowania, rozpoznanie kwestii zachowania terminu do wniesienia skargi w drodze rozprawy było w pełni uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., wskazuje możliwy zakres podstaw zaskarżenia skargą kasacyjną orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z nim skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia oznacza przy tym niewłaściwe odczytanie treści przepisu, niewłaściwe zastosowanie zaś, to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Nie ma też wątpliwości, że naruszenie prawa procesowego może przejawić się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej jej autor sformułował zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na błędnej interpretacji art. 53 § 1 p.p.s.a w zw. ze wskazanymi przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów samorządu województwa. W świetle uwag poczynionych na wstępie rozważań przede wszystkim godzi się podnieść, że przepis art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest przepisem prawa materialnego. Ponadto błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie to – jak już stwierdzono - dwie odrębne formy naruszenia prawa. Zatem niewłaściwe zastosowanie objętego zarzutem przepisu nie może polegać na błędnej jego interpretacji. Bez względu jednak na powyższą wadliwość sformułowania podstawy skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 53 § 1 p.p.s.a. jest chybiony. Według powołanego przepisu - z uwzględnieniem art. 88a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) – skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Brzmienie przytoczonego unormowania nie pozostawia wątpliwości co do treści przepisu i - jak wskazuje na to uzasadnienie zaskarżonego postanowienia - nie można przyjąć, aby Sąd I instancji treść tę błędnie odczytał, w szczególności co do określenia terminu do wniesienia skargi kasacyjnej na postanowienie WSA. Czym innym jest natomiast kwestia właściwego zastosowania przepisu, co zależy od okoliczności sprawy. Ocena terminowego wniesienia skargi wymagała ustalenia daty doręczenia zaskarżonego orzeczenia organu administracyjnego oraz daty wniesienia skargi. Według składu orzekającego - wbrew zarzutom Województwa Podkarpackiego -Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że zaskarżoną uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej doręczono stronie wnoszącej skargę kasacyjną w dniu 25 sierpnia 2006r., a zatem termin do wniesienia skargi upłynął bezskutecznie z dniem 25 września 2006 r. (skarga niespornie wniesiona została 26 września 2006r.). Doręczanie pism w postępowaniu administracyjnym podlega zasadom określonym w rozdziale 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Doręczenie stanowi czynność materialno-techniczną, wywołującą określone skutki prawne, a przepisy o doręczeniu mają charakter obligatoryjny. Według art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem m.in. przez pocztę; w myśl zaś art. 40 § 1 pisma doręcza się stronie (...). Stroną w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie uchwały Sejmiku Województwa Podkarpackiego w sprawie zmian w budżecie Województwa na 2006 r. było Województwo Podkarpackie (art. 29 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa). Doręczenie - w przypadku osób prawnych - dokonane jednemu z jej ustawowych organów, na adres wskazany przez stronę, uznać należy za skuteczne. Wskazać też trzeba, że skutek prawny doręczenia pisma powstaje przez sam fakt pokwitowania jego odbioru, dokonanego przez osobę upoważnioną. Doręczenie następuje w dacie potwierdzenia przez tę osobę odbioru pisma. Jak wynika ze "zwrotnego potwierdzenia odbioru" znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy, w rozpatrywanym przypadku doręczenia zaskarżonej uchwały dokonano - w zgodzie z powołanymi przepisami k.p.a. - w dniu 25 sierpnia 2006 r. Skład orzekający podziela pogląd, iż potwierdzenie odbioru przesyłki listowej jest dokumentem urzędowym korzystającym z domniemania prawdziwości (art. 244 k.p.c.). Domniemanie to może wprawdzie zostać obalone, ale samo zaprzeczenie prawidłowości i tym samym skuteczności doręczenia nie jest wystarczające. Nie można się też zgodzić z autorem skargi kasacyjnej, że w niniejszej sprawie ustalenie daty skutecznego doręczenia zaskarżonej uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej winno nastąpić na podstawie przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1998 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów samorządu województwa (Dz. U. Nr 160, poz. 1073 ze zm.). Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, w myśl którego Prezes Rady Ministrów uprawniony został do ustalenia, w drodze rozporządzenia, instrukcji kancelaryjnej dla organów samorządu województwa, określającej zasady i tryb wykonywania czynności kancelaryjnych w urzędzie marszałkowskim w celu zapewnienia jednolitego sposobu tworzenia, ewidencjonowania i przechowywania dokumentów oraz ochrony przed ich uszkodzeniem, zniszczeniem lub utratą. Z brzmienia powyższej delegacji ustawowej, jak i z treści tego aktu wykonawczego, w tym z jego "Postanowień ogólnych", wywieść należy, iż zakres przedmiotowy rozporządzenia nie obejmuje zasad doręczeń, od prawnej skuteczności których zależy liczenie terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym. W szczególności wskazać trzeba, że według § 1.1 aktu wykonawczego, reguluje on zasady i tryb wykonywania czynności kancelaryjnych w urzędach marszałkowskich, zaś celem przepisów ma być zapewnienie jednolitego sposobu tworzenia, ewidencjonowania i przechowywania oraz ochrona przed uszkodzeniem, zniszczeniem bądź utratą dokumentów w urzędach (§1.2). Istotnie, w myśl § 6 ust. 4 i ust. 12 rozporządzenia, kancelaria otwiera wszystkie przesyłki (...) i na każdej wpływającej na nośniku papierowym korespondencji umieszcza się w górnym lewym rogu pierwszej strony (na korespondencji przekazywanej bez otwierania - na przedniej stronie koperty) pieczątkę wpływu określającą datę otrzymania. Nie znaczy to jednak, wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, że tak opisana data otrzymania pisma jest datą doręczenia w rozumieniu przepisów k.p.a. Nie popiera wniosku o uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA także zarzut naruszenia art. 58 § 3 p.p.s.a. Wprawdzie zasadą konstytucyjną jest jawność postępowania przed sądami (art. 45 Konstytucji RP); zasada ta w postępowaniu przed sądami administracyjnymi skonkretyzowana została w art. 90 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawę na rozprawie - jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Art. 58 § 3 p.p.s.a. stanowi tymczasem, że Sąd odrzuca skargę postanowieniem, a odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. W świetle powyższego nie można przyjąć, aby skorzystanie przez Sąd I instancji z prawa do orzekania na posiedzeniu niejawnym świadczyło o błędnej interpretacji tegoż przepisu i tym samym by było jego naruszeniem. Z tych wszystkich względów, skoro skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 184 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji wyroku.