II OSK 228/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr. ) Sędzia NSA Anna Żak Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 października 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 498/06 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie budowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej oddala skargę kasacyjną. J. K. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 października 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 498/06, oddalającego jego skargę wniesioną na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...], utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania prowadzonego w przedmiocie niezgodnej z prawem budowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na terenie wsi I.. Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] wydaną przez Starostę O. na wniosek Urzędu Gminy w O. zatwierdzony został projekt budowlany i udzielone zostało pozwolenie na budowę sieci wodociągowej; kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej w miejscowości I., zgodnie ze złożonym projektem sporządzonym przez G. B.. Instalacje te przechodziły, między innymi, przez działkę oznaczoną numerem geod. [...], należącą do J. K.. Ponieważ nie brał on udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem wymienionej wyżej decyzji, w dniu [...] wystąpił o wznowienie tego postępowania. Postępowanie to zostało wznowione a następnie decyzją z dnia [...] Starosta Powiatu O. uchylił własną decyzję z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę w części dotyczącej budowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej przebiegającej przez teren działki nr [...] w I., bowiem inwestor nie miał prawa dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Wnioskiem z dnia [...] J. K. zwrócił się "o wszczęcie postępowania w sprawie budowy sieci wodnej i kanalizacyjnej na działce nr [...] w I.". W następstwie rozpoznania tego wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] utrzymaną w mocy przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. umorzył postępowanie. Organy stwierdziły, że budowa instalacji została zakończona, sieć wodna i kanalizacyjna została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami, w szczególności z warunkami technicznymi, a jedyną wadą postępowania jest naruszenie własności odwołującego się. W wyniku zaskarżenia tych decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 25 stycznia 2005 r. (sygn. akt II SA/Ol 400/04) uchylił zaskarżoną decyzję a także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wyraził pogląd, że wobec uchylenia pozwolenia na budowę na organie nadzoru budowlanego spoczywa obowiązek przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 prawa budowlanego, gdyż organ ten musi ustalić obowiązki, jakie winien wykonać inwestor w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB w O. decyzją z dnia [...] nałożył na inwestora – Urząd Gminy w O. obowiązek złożenia w terminie 60 dni powykonawczego projektu technicznego wykonanych robót budowlanych wraz z oceną zgodności tych robót z przepisami techniczno-budowlanymi. Decyzję tę utrzymał w mocy [...] Inspektor Budowlany w O. decyzją z dnia [...]. Po rozpoznaniu skargi J. K. wniesionej na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 25 listopada 2005 r. (sygn. akt II SA/Ol 715/05), ponownie uchylił zarówno zaskarżoną jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W motywach tego wyroku WSA stwierdził, iż decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie może ograniczać się do nakazu przedłożenia określonej dokumentacji technicznej. Kontrolując natomiast prawidłowość wykonania przedmiotowej inwestycji należy odnosić się nie do uchylonego projektu budowlanego, lecz do ogólnie obowiązujących przepisów, określających warunki techniczne obiektów budowlanych. Po kolejnym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie wszczęte w sprawie budowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na działce [...] w I. Organ stwierdził, że z uwagi na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi nie zachodzi w sprawie konieczność nakładania obowiązków wykonania czynności prowadzących do zgodności inwestycji z prawem. Natomiast spór co do naruszenia przez wykonane roboty prawa własności skarżącego nie może być rozstrzygnięty w postępowaniu administracyjnym, lecz przed sądem powszechnym. W następstwie rozpoznania odwołania od tej decyzji [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając jej argumenty. Wymienioną ostatnio decyzję J. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Zarzucił jej niezgodność wykonanych robót z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz zagospodarowania terenu oraz naruszenie jego praw, jako osoby trzeciej. Skarżący podniósł, że mimo nałożenia w pozwoleniu na budowę warunku uzyskania pozwolenia na użytkowanie inwestor nie wystąpił o wydanie takiej decyzji i samowolnie użytkuje wykonane instalacje. Wobec uchylenia pozwolenia na budowę przed zakończeniem inwestycji inwestor powinien – zdaniem skarżącego – wystąpić o udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz o pozwolenie na użytkowanie, a organ powinien zgodnie z art. 49 pkt 2 ust. 2 przed wydaniem decyzji zbadać posiadanie wymaganych pozwoleń i uzgodnień. Niewykonanie nałożonych na inwestora obowiązków winno prowadzić do orzeczenia nakazu rozbiórki wykonanych robót budowlanych, zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Wymienionym na wstępie wyrokiem z dnia 30 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargę oddalił. Sąd powołał się na związanie prawnymi ocenami i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi we wcześniejszych wyrokach wydanych w tej sprawie. Stwierdził, że wobec wykonania przedmiotowych instalacji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestorowi nie można postawić zarzutu popełnienia samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego. Powołując się na dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne Sąd I instancji wyraził pogląd, że "prawo do dysponowania gruntem ma znaczenie przy udzielaniu pozwolenia na budowę, a nie w sytuacji gdy roboty budowlane zostały już wykonane". Ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego polega bowiem na doprowadzeniu wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego a nie cywilnego. W rozpoznawanej sprawie organy nie mogły więc orzec rozbiórki wykonanej przez inwestora sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w części przechodzącej przez działkę skarżącego, czy też żądać od inwestora przedłożenia dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pomimo naruszenia prawa własności skarżącego. Pozwolenie na budowę z dnia [...] zostało bowiem wydane z naruszeniem prawa, skoro organ nie wyjaśnił, czy inwestor dysponował prawem do nieruchomości a nadto nie doręczył skarżącemu tej decyzji. Z prawidłowych ustaleń organów administracyjnych wynika jednak, że rurociąg i wodociąg na działce nr [...] wybudowano zgodnie z przepisami technicznymi, nadaje się on do eksploatacji i nie stwarza zagrożenia dla środowiska naturalnego. Organy nie mogły więc nałożyć na inwestora obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Stwierdzenie, że roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo i że nie zachodzi potrzeba nałożenia na inwestora obowiązków prowadzących do doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem powoduje, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego stało się bezprzedmiotowe i organy winny były postępowanie to umorzyć. Wymieniony wyrok zaskarżył skargą kasacyjną J. K.. Skargę tę oparł na następujących podstawach kasacyjnych: I. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1) art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego – poprzez błędne przyjęcie, że przez zastosowane w przepisie określenie "stan zgodny z prawem" oznacza jedynie zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi, 2) art. 48 prawa budowlanego – poprzez uznanie, że dyspozycja przepisu nie ma w żadnym zakresie zastosowania w przedmiotowym stanie faktycznym, 3) art. 5 ust. 1 pkt 3 i 9 prawa budowlanego – poprzez pominięcie jego zastosowania przy badaniu, czy w toku postępowania administracyjnego spełniona została dyspozycja art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego; II. naruszenie następujących przepisów procedury: 1) art. 145 § 1 ust. 1 pkt a prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę, pomimo stwierdzenia ewidentnego naruszenia prawa własności skarżącego w przedmiotowym stanie faktycznym, co narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego, 2) art. 153 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – poprzez zastosowanie sprzecznych z oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 715/05, kryteriów wypełnienia dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, które wedle powyższego orzeczenia nie mogą polegać wyłącznie na przedstawieniu przez inwestora określonych dokumentów. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadniając postawione zarzuty stwierdził, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego powinien również ocenić, czy roboty budowlane nie naruszają chronionych praw osób trzecich. W rozpoznawanej sprawie stwierdzono, że sporne instalacje zostały wykonane bez zgody skarżącego na jego gruncie, lecz kwestię tę pominęły zarówno organy rozpoznające sprawę jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. Skarżący stwierdził następnie, że przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane czynności, mające na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, obejmują również przedłożenie dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 2 prawa budowlanego, jak również uzyskanie przez inwestora decyzji organu nadzoru budowlanego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz uiszczenia wyznaczonej opłaty legalizacyjnej zgodnie z treścią art. 49 prawa budowlanego. Natomiast w razie niespełnienia przez inwestora wyżej wymienionych warunków należy nakazać rozbiórkę obiektu. Zarówno organy nadzoru budowlanego, jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdziły, że naruszenie prawa własności jest kwestią cywilnoprawną i przez to wyłączone jest spod zakresu kognicji sądu administracyjnego. Stwierdzenie takie jest niedopuszczalne, ponieważ naruszenie cudzej własności w toku prowadzenia robót budowlanych jest jednocześnie naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego. Wynikiem tego naruszenia jest również brak dostępu obiektu budowlanego do drogi publicznej, co z kolei uniemożliwia faktyczne spełnienie dyspozycji art. 5 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż trafny i zgodny z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA s 5 września 2001 r. sygn. akt SA/Sz 2652/00, OSP 2002, z. 12, poz. 155) jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że nie można uznać robót budowlanych prowadzonych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie po wykonaniu tych robót, została wyeliminowana z obrotu prawnego, za przypadek samowoli budowlanej podlegającej przymusowej rozbiórce na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Roboty takie należy uznać za "inny przypadek" w rozumieniu art. 50 ust. 1 i art. 51 tej ustawy. W tej sytuacji do usunięcia skutków prawnych zaistniałych nieprawidłowości ma zastosowanie szczególny tryb wskazany w ostatnim wymienionym przepisie. Przepis ten stanowi podstawę prawną do zalegalizowania nieprawidłowo przeprowadzonych robót budowlanych w sytuacjach innych, niż przewidują to przepisy art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 prawa budowlanego, to jest w sytuacji prowadzenia tych robót bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo wbrew zgłoszonemu przez właściwy organ sprzeciwowi. Doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych na podstawie art. 51 prawa budowlanego powinno nastąpić – jak trafnie stwierdzono to w zaskarżonym wyroku – w aspekcie prawa administracyjnego a nie cywilnego. W rezultacie może więc dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności. W takim wypadku – jak stwierdził to NSA w wyroku z dnia 13 stycznia 2003 r. sygn. akt IV SA 523/01 (publ. w ONSA 2004, nr 2, poz. 54) – pokrzywdzony może dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz tylko przed sądem powszechnym. Konsekwencją tego jest brak możliwości zobowiązywania inwestora do składania dokumentu stwierdzającego jego prawo do dysponowania zabudowaną nieruchomością na cele budowlane w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 prawa budowlanego (w tej kwestii por. uwagi na str. 542 Komentarza do prawa budowlanego, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006). Z niekwestionowanych w sprawie ustaleń wynika, że sporne roboty budowlane zostały wykonane w sposób prawidłowy, zgodnie z wymogami techniczno-budowlanymi, a ich jedyną wadą był brak zgody skarżącego na wykonanie tych robót na jego gruncie. W tej sytuacji słusznie uznały organy, że nie ma podstaw do nakładania na inwestora obowiązków, których wykonanie doprowadziłoby do doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. Zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w skardze kasacyjnej są więc nieuzasadnione. Ocena ta dotyczy również podniesionych w tej skardze zarzutów procesowych. W szczególności wobec stwierdzenia, że wykonane roboty budowlane odpowiadają warunkom technicznym straciły aktualność wskazania z wyroku WSA w Olsztynie, sygn. akt SA/Ol 715/05, co do konieczności nałożenia na inwestora obowiązków prowadzących do doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. Dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.