II SA/Gl 452/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy J. w dniu [...] r. roku podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Jako podstawa prawna uchwały podany został art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2001, nr 72, poz. 747 ze zm.). W stosunku do tej uchwały Wojewoda Ś. wszczął postępowanie nadzorcze, które umorzył decyzją z dnia [...] r. ze względu na upływ ustawowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Następnie pismem z dnia [...] r. Wojewoda Ś. wniósł do sądu administracyjnego skargę na tę uchwałę, podając jako podstawę prawną art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, Wojewoda podniósł zarzut wydania uchwały z naruszeniem art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W uzasadnieniu podano, że skoro zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków to jest prawem miejscowym, a norma prawna w oparciu o którą została podjęta, zobowiązuje radę do wyczerpania zakresu wskazanego w art. 19 ust. 2 ustawy. Zaskarżoną uchwałą, wbrew brzmieniu art. 19 ust. 2 ustawy, nie określono minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Obowiązkiem podmiotu realizującego upoważnienie ustawowe jest pełna realizacja takiego upoważnienia i wyczerpujące uregulowanie spraw oddanych do unormowania w przepisach prawa miejscowego. Brak w podjętej uchwale elementów obligatoryjnych, wynikających z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy, kwalifikuje ją jako podjętą z naruszeniem prawa i uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości. Podniesiono, że w § 3 pkt 1 i 2 uchwały dokonano niedopuszczalnej subdelegacji uprawnień Rady, odsyłając zarówno do umów cywilnoprawnych, zawieranych między przedsiębiorstwem a odbiorcą usług w kwestii dotyczącej m. in. ilości wody, odprowadzania ścieków oraz minimalnego ciśnienia utrzymywanego w miejscu przyłączenia, jak również do zezwoleń wydawanych na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, w których mają być określone wskaźniki charakteryzujące poziom usług inne niż te, które są określone w ustawie i pozwoleniu wodnoprawnym. Kwestie te winny być zaś być uregulowane właśnie w przedmiotowym regulaminie. Nadto w stosunku do zaskarżonej uchwały wysunięto zarzuty powtórzenia i modyfikacji w jej postanowieniach regulacji ustawowych oraz przekroczenia granic upoważnienia ustawowego. W ocenie Wojewody kwestie uregulowane w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...) zostały powtórzone w następujących postanowieniach Regulaminu: - § 7 ust. 1 powtarza zapis art. 7 ustawy - § 4 pkt 1 i 2 oraz § 5 pkt 1 powtarza zapis art. 5 ust. 1 i 2 ustawy - § 4 pkt 3 powtarza zapis art. 15 ust. 3 ustawy - § 4 pkt 4 powtarza zapis art. 15 ust. 1 ustawy - § 11 ust. 1-3 powtarza zapis art. 6 ust.2 i 4 ustawy - § 18 powtarza zapis art. 6 ust. 3 ustawy. - § 22 powtarza zapis art. 27 ust 4 i 5 ustawy. - § 41 powtarza zapis art. 22 pkt 2 ustawy. Praktykę taką, polegającą na wprowadzaniu do przepisów prawa miejscowego postanowień prawa powszechnie obowiązującego, uznano za niedopuszczalną i naruszającą prawo. Uchwałą nie może bowiem regulować ponownie tego, co już zostało uregulowane w obowiązującej ustawie. Wojewoda w skardze zarzucił również, że modyfikację zasad dostępu do informacji publicznej, normowanych ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (DZ. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), stanowi regulacja § 33 regulaminu. Zarzut przekroczenia delegacji ustawowej postawiono wobec zapisów § 20 ust. 4 uchwały. Kwestionowanym zapisem Rada Gminy określiła podstawy naliczania odsetek wskazując, iż w przypadku opóźnienia w zapłacie przedsiębiorstwo jest uprawnione do naliczania odsetek ustawowych. Art. 19 ustawy nie zawiera upoważnienia dla rady do regulowania tej kwestii. Za sprzeczne z prawem uznano także zapisy § 11 ust. 6 i § 12 ust. 4 regulaminu (zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 ustawy, brak jest podstaw do nadawaniu przedsiębiorstwu uprawnienia do sporządzenia wzoru wniosku o zawarcie umowy) oraz postanowienia § 7 ust. 2 i § 38 ust. 2 uchwały (albowiem zakres ustawowo udzielonego gminie upoważnienia nie uprawnie do regulowania kwestii odpowiedzialności stron za niedotrzymanie umowy. W art. 6 ust. 3 ustawy pozostawiono je do uznania stron umowy. Także regulacja zawarta w § 20 ust. 4 zdanie 2 uchwały, określająca podstawy naliczania odsetek, wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w dniu 26 października 2006 r. pełnomocnik Wojewody Ś. cofnął zarzut odnośnie § 22 regulaminu, podniósł natomiast dodatkowo zarzut powtórzenia postanowień art. 6 ust. 6 ustawy w § 12 ust. 1 regulaminu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy J. nie zgodziła się ze zgłoszonymi przez organ nadzoru zastrzeżeniami. Stwierdzono, że ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...) zawiera tylko regulacje o charakterze o ogólnym (zasady i warunki), zaś szczegółowe unormowania pozostawione są m. in. prawu miejscowemu. Regulamin jako akt prawa miejscowego, respektując unormowania zawarte w ustawie, zawiera treści tak normatywne jak i o charakterze informacyjnym. Podkreślono, że w ocenie Rady, uchwalony regulamin precyzuje minimalny poziom usług i wyczerpuje delegację z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy. Ustawa nie precyzuje, co należy rozumieć przez minimalny poziom usług. Szczegółowe ustalenie minimalnego poziomu poszczególnych usług nie zawsze jest możliwe. Aby uczynić zatem zadość wymogom ustawy, wystarczy wskazać w regulaminie przedmiotowo, do zapewnienia świadczenia co najmniej jakich usług zobowiązane jest przedsiębiorstwo. Nie ma natomiast potrzeby określania dokładnych parametrów technicznych, zaś art. 6 ust. 3pkt 1 ustawy w umowie nakazuje zawrzeć regulacje dotyczące ilości i jakości usług. Odnosząc się do zarzutu niedopuszczalnej, zdaniem Wojewody, subdelegacji uprawnień Rady poprzez odesłanie do umów cywilnych i zezwoleń indywidualnych wskazano, ze pewne kwestie związane z poziomem usług są zawarte w indywidualnych zezwoleniach a regulacje są spowodowane specyfiką przedsiębiorstw, w przeciwieństwie do ogólnych postanowień regulaminu. Ze względu na art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy nieodzowne zatem jest odesłanie do umowy, regulującej prawa i obowiązki stron z uwzględnieniem specyfiki indywidualnego odbiorcy. Nie zgodzono się również z zasadnością zarzutu o niedopuszczalności powtórzeń. Zarzucono, że nie wskazano jaka norma prawna została naruszona. Podkreślono, że Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908) stosuje się do aktów prawa miejscowego jedynie odpowiednio, z uwzględnieniem specyfiki tych aktów i z poszanowaniem zasady samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Zakaz § 118 rozporządzenia powtarzania przepisów ustaw upoważniających i innych aktów normatywnych dotyczy powtarzania treści. Powtórzenie miałoby zatem miejsce, gdyby regulamin stanowił całkowite powielenie ustawy, a więc wprost przytoczenie jej zapisów, co nie ma miejsca. Odpowiednie zapisy regulaminu nie są powtórzeniem, lecz w oparciu o regulacje prawne i w zgodzie z nimi wskazują odpowiednie rozwiązania i tym samym określają prawa i obowiązki. Podkreślono, że regulamin obowiązujący na konkretnym terenie winien zawierać nie tylko treści o charakterze normatywnym, ale również informacyjnym, być zrozumiałym i czytelnym dla szerokiego kręgu odbiorców i w sposób nie budzący wątpliwości określać prawa i obowiązki stron. Warunek ten nie jest możliwy bez odniesienia się do definicji i pojęć, którymi posługuje się ustawa, bez przytaczania jej zapisów. Podniesiono, że żaden przepis nie zabrania umieścić w regulaminie postanowień dotyczących wzajemnych praw i obowiązków stron, określonych w art. 6 ust. 3 ustawy, jeżeli znajdują one uzasadnienie w obowiązującym prawie, albowiem gdyby regulamin takich postanowień nie zawierał, wówczas prawa te i obowiązki przysługują z mocy ustawy. Zaprzeczono zasadności zarzutów co do sprzeczności z prawem zanegowanych postanowień uchwały. Przepis § 7 ust. 1 regulaminu stanowi o prawie kontroli przez przedsiębiorstwo, co mieści się w kategorii praw i obowiązków. Prawo to nie pozostaje w sprzeczności z art. 7 ustawy, który stanowi wyłącznie o prawie wstępu na teren nieruchomości w celu sprawdzenia ilości i jakości ścieków, co nie jest równoznaczne z przeprowadzeniem kontroli. Przepis § 4 pkt 1 regulaminu nie narusza postanowień ustawy, stanowiąc o obowiązku dostarczania wody o jakości przeznaczonej do spożycia przez ludzi (zgodnie z ustawą obowiązek ten dotyczy dostarczania wody należytej jakości). Przepis § 4 pkt 2 regulaminu, mówiący o ciągłości i niezawodności dostaw wody i odprowadzania ścieków nie powtarza art. 5 ust. 1 ustawy, który mówi o zapewnieniu zdolności posiadanych urządzeń do realizacji dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny. Postanowienia § 4 pkt 2 regulaminu nie powielają także regulacji art. 5 ust. 2 ustawy, mówiącego o odpowiedzialności odbiorcy usług, podczas gdy postanowienia regulaminu na zasadzie wnioskowania a contrario odnoszą się do obowiązków przedsiębiorstwa. W § 4 pkt 3 posłużono się pojęciami zawartymi w art.15 ust. 3 ustawy dla wskazania w regulaminie terminu do zrealizowania obowiązku, zaś w § 4 ust. 4 użyto pojęć z art. 15 ust. 1 dla wskazania faktycznych warunków realizacji obowiązków poprzez odwołanie się do zapewnienia określonych środków finansowych. Przepis § 5 pkt 1 regulaminu zawiera szczególnego rodzaju zobowiązanie odbiorcy do określonego przypadku utrzymania instalacji wodociągowych w należytym stanie, tj. w stanie uniemożliwiającym wtórne zanieczyszczenia wody. § 11 ust. 1-3 ma funkcję informacyjną, albowiem trudno pominąć w treści regulaminu informację o podmiotach, z którymi umowy należy zawierać. Przepisy regulaminu są w tym zakresie zgodne z postanowieniami ustawy, aczkolwiek nie są ich powieleniem. Art. 6 ust. 3 ustawy wskazuje jakie elementy w szczególności winna zawierać umowa, zatem możliwe jest wprowadzenie innych postanowień w drodze uchwalenia regulaminu. § 22 bazuje na regulacji art. 27 ustawy, jednakże nie jest powtórzeniem ani modyfikacją jego treści. § 33 regulaminu nie modyfikuje zasad dostępu do informacji publicznej a z jego brzmienia nie wynika aby miał wyłączać regulację przedmiotowej kwestii. Regulacja § 41 regulaminu nie jest prostym powieleniem przepisu art. 22, albowiem zgodnie z wymogiem z art. 19 ust. 2 pkt 9 ustawy konieczne jest określenie warunków dostaw wody na cele przeciwpożarowe, a elementem tego jest rozliczenie kosztów takich dostaw. Zajmując stanowisko wobec zarzutu przekroczenia granic upoważnienia ustawowego, Rada Gminy podniosła, że art. 19 ust. 2 ustawy nie ma charakteru zamkniętego, a zatem jest możliwe rozwinięcie katalogu spraw uregulowanych, w zgodzie z przepisami ustawy i innymi przepisami powszechnie obowiązującymi. Skoro uchwalany regulamin ma określać szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami, to powinien zawierać postanowienia, które później znajdą się w standardowych wzorcach umów. Postanowienia §§ 7, ust. 2, 20 ust. 4 zd. 2 oraz 38 ust. 2 niezaprzeczalnie kształtują szczegółowe warunki umów. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga – w ocenie składu orzekającego - zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego. Badając zgodność zaskarżonego aktu z prawem, Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Przepis art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przewiduje, że rada gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczenia wody i odprowadzania ścieków, zwany regulaminem, obowiązujący na obszarze gminy. Przedmiotem regulacji zawartych w regulaminie, zgodnie z art. 19 ust. 2 powołanej ustawy, winny być prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Poza delegację wynikającego z tego przepisu wykracza zatem treść § 1 zaskarżonej uchwały, wskazująca iż przedmiotem regulacji są również zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Zasady te, zgodnie z art. 1 ustawy, są bezpośrednio regulowane w ustawie i brak jest podstaw do formułowania takich zasad w regulaminie. Wadliwie zatem i z przekroczeniem kompetencji został ustalony przedmiot uregulowany postanowieniami zaskarżonej uchwały. Jednocześnie należy zauważyć, że zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków zostały uregulowane w rozdziale 2 ustawy, noszącym właśnie taki tytuł. Zatem wszystkie postanowienia uchwały, które stanowią w jakimkolwiek zakresie powtórzenie lub "uzupełnienie" norm rozdziału 2 ustawy (art. 5-15) należy uznać za naruszające granice udzielonego upoważnienia. Powtarzanie regulacji w tym zakresie przedmiotowym dotyka bowiem kwestii nie przekazanych przez ustawodawcę do uregulowania w formie uchwały rady gminy. Za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając w swej treści koniecznych regulacji. Podejmując uchwałę na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...), rada gminy nie może pominąć żadnego z elementów regulaminu, wskazanych w art. 19 ust. 2 ustawy. Rada jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego (w oparciu o które podejmują uchwałę) w kwestiach uznanych przez ustawodawcę za relewantne dla prawidłowego prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku w regulaminie winien zostać określony między innymi minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Podkreślenia wymaga, że regulacja ta ma dotyczyć standardów, jakie mają spełniać usługi przedsiębiorstwa (np. ich zakresu). Skład orzekający podziela stanowisko organu nadzoru, iż regulamin przyjęty zaskarżoną uchwałą nie określa tego minimalnego poziomu usług. Kwestia standardów usług została zawarta w rozdziale II Regulaminu, zatytułowanym "Minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz obowiązki odbiorców warunkujące jego utrzymanie". Postanowienia §§ 5,6 i 7 regulamin są poświęcone obowiązkom odbiorców (§ 5 i 6) oraz uprawnieniom przedsiębiorstwa (§ 7). Obowiązki przedsiębiorstwa reguluje § 4 regulaminu. Wobec wszystkich czterech punktów tego paragrafu organ nadzoru zgłosił zarzut, iż stanowią one powtórzenie regulacji zawartej w ustawie. Przepis § 4 pkt 4 regulaminu przewiduje obowiązek przedsiębiorstwa w zakresie budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, w oparciu o dostępne środki finansowe. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy stanowi, że przedsiębiorstwo jest zobowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o jakim mowa w art. 21 ust. 1 ustawy. Obie normy bez wątpienia odnoszą się przedmiotowo do tego samego obowiązku (budowy urządzeń) i w tym zakresie regulamin powiela rozwiązanie ustawowe. Nadto norma regulaminu wprowadza modyfikację, o jakiej przepis ustawy milczy, relatywizując ten obowiązek do "dostępnych środków finansowych". Stanowi to w przekonaniu Sądu niedopuszczalną modyfikację regulacji ustawowej. Nie ulega wątpliwości, że organ gminy nie jest uprawniony do regulowania określonych kwestii uchwałą tak w sposób sprzeczny z ustawą, jak i w sposób modyfikujący postanowienia ustawy. Zarzut taki należy uznać za uzasadniony także wobec postanowień § 4 pkt 3 i § 4 pkt 2. W tym ostatnim przypadku modyfikacja polega na tym, że przewidziana ciągłość i niezawodność dostaw wody ma być realizowana "zgodnie z zasadami określonymi w zezwoleniu na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę". Sąd uznał słuszność argumentu Rady Gminy zawartego w odpowiedzi na skargę, iż przepis § 4 ust. 1 nie stanowi w istocie powtórzenia postanowień ustawy, albowiem odnosi się nie do kwestii stanu urządzeń lecz do dostaw wody. Wobec sprzeczności z prawem pozostałych norm zawartych w § 4, regulujących kwestie usług świadczonych przez przedsiębiorstwo, trudno w takiej sytuacji uznać, że regulamin realizuje upoważnienie ustawowe, skoro jedyny ustalony w nim wskaźnik poziomu usług polega na obowiązku przedsiębiorstwa dostarczania wody o jakości przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Słuszny jest zatem zarzut organu nadzoru, że podjęta uchwała nie określa minimalnego poziomu usług, o jakim mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy. Należy zwrócić również uwagę, że w kwestii ustalenia minimalnego poziomu usług rada gminy w uchwale wprowadziła w tym zakresie normę odsyłającą tak do zapisów samej ustawy z 7 czerwca 2001 r., jak i do udzielanych pozwoleń wodnoprawnych oraz zezwoleń na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, udzielanych decyzją wójta gminy. Z regulującego powyższą materię § 3 ust. 2 wynika, że wskaźniki charakteryzujące poziom usług, inne niż określone w przepisach ustawy, regulować będą indywidualne decyzje administracyjne, co jest równocześnie niedopuszczalną subdelegacją uprawnień prawotwórczych rady na organy właściwe do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Skoro zatem Rada podejmując zaskarżoną uchwałę nie wyczerpała bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., a nadto zawarła w jej postanowieniach zapisy skutkujące niedopuszczalnym przeniesieniem uprawnień prawotwórczych, to cała podjęta przez nią uchwała jest sprzeczna z prawem, a sprzeczność ta ma charakter istotnego naruszenia prawa i pociąga za sobą – stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzenie jej nieważności. Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w skardze, że przepisy prawa miejscowego nie mogą powielać regulacji zawartych w innych obowiązujących powszechnie aktach normatywnych: ustawach i rozporządzeniach. Trudno przyjąć, że takie powtórzenia stanowią realizację delegacji ustawowej, skoro zamiast prawnego uregulowania materii nieuregulowanej, dochodzi do powtórzenia treści istniejących przepisów. Z powtórzeniem zaś mamy do czynienia nie tylko w sytuacji powielenia fragmentu tekstu ustawy lub aktu wykonawczego ale także w sytuacji powielenia normy prawnej w zakresie jej hipotezy i dyspozycji. Taki sam stan faktyczny jak uregulowany w ustawie nie może być bowiem uregulowany ponownie w akcie prawa miejscowego, jeżeli nie przewiduje takiej możliwości sama ustawa. Za zasadne należało wobec tego uznać zarzuty o powieleniu w § 7 ust. 1 przepisów art. 7, powieleniu i zmodyfikowaniu w § 11 ust. 1-3 przepisów art. 6 ust. 2 i 4, w § 18 przepisów art. 6 ust. 3 , w § 22 przepisu art. 27 ust. 4 i 5, w § 41 przepisu art. 22 pkt 2 ustawy. Jednocześnie Sąd nie uznał z przekonującą argumentacji Rady, że powtórzenia regulacji ustawowych służą realizacji funkcji informacyjnej podjętej uchwały, zapewniając jej adresatom wiedzę o całości regulacji w danej sprawie. Należy podkreślić, że zgodnie z zasadą Lex imperat, non docet, każde sformułowanie zawarte w części normatywnej aktu prawnego ma charakter reguły zachowania. Jak każdy tekst, tak również tekst prawny, niewątpliwie niesie ze sobą jakieś informacje dla odbiorcy. Skutek ten ma jednak znaczenie wtórne wobec zasadniczej roli tekstu prawnego, jakim jest stanowienie dyrektyw. Funkcją prawa nie jest zatem informowanie, lecz regulowanie. Tak więc względy praktyczne nie mogą uzasadniać praktyki polegającej na powielaniu w uchwałach organów samorządu postanowień ustaw i rozporządzeń. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Sąd nie orzekł o wstrzymaniu jej wykonania (art. 152 p.s.a) wychodząc z założenia, że wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. W tej materii skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 15 maja 2000 r. sygn. OPS 1/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 134, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktów organów samorządu terytorialnego stanowiących przepisy powszechnie obowiązujące, ponieważ wykonanie aktu normatywnego polega w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie. Jeżeli więc akt zawierający przepisy prawa miejscowego wszedł w życie, to stał się obowiązującym prawem i nie może być mowy o wstrzymaniu jego wykonania.