I OSK 428/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.), Leszek Kiermaszek, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektora Pracy w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 października 2006r. sygn. akt IV SA/Gl 1017/05 w sprawie ze skargi Biura [...] Sp. z o.o. w P. na decyzję Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania przez Inspektora Pracy wypłaty wynagrodzenia uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Decyzją nr [...] z [...], składającą się z [...] nakazów, Państwowy Inspektor Pracy w K., działając na podstawie art. 9 pkt 2a w związku z art. 21 pkt 1 oraz 21a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362) oraz art. 94 pkt 5 i art. 80 kodeksu pracy, orzekł o obowiązku wypłaty kierowcom zatrudnionym w Biurze [...] "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w P. należnego im, według organu inspekcji pracy, wynagrodzenia za pracę, począwszy od czerwca 2004 r. do maja 2005 r. Nakaz opisany numerem 12 wskazywał na obowiązek wypłaty wymienionym w poprzednich nakazach pracownikom dodatku za pracę w porze nocnej. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Powołując się na dokonane w przeprowadzonym postępowaniu ustalenia, Państwowy Inspektor Pracy w K. wskazał, iż kontrolowany pracodawca zatrudniał kierowców w niepełnym wymiarze czasu pracy i wypłacał im wynagrodzenie za ilość godzin wynikającą z wymiaru określonego w umowie, bez względu na ilość przepracowanych faktycznie godzin, wbrew obowiązkowi pracodawcy wynikającemu z treści art. 94 pkt 5 kodeksu pracy. Biuro [...] "[...]" nie wypłacało również tym samym pracownikom, których zatrudniano w niepełnym wymiarze pracy, dodatku za pracę w porze nocnej, co zdaniem Inspektora Pracy stanowiło naruszenie art. 158 kodeksu pracy. Wskazaną decyzję poprzedziło postępowanie kontrolne, z którego sporządzony został protokół kontroli. Stwierdzono w nim, iż 30 kierowców zatrudnionych było w kontrolowanej firmie na 1/20 etatu. Kontrola czasu pracy tych kierowców dokonana na podstawie odczytu zapisu tarczek tachografu pozwoliła ustalić, że kierowcy ci wykonywali pracę w godzinach ponadwymiarowych i w porze nocnej. Kontrola ujawniła, że nie otrzymali oni wynagrodzenia za przepracowane godziny ponadwymiarowe. Nie otrzymali także dodatków za pracę w godzinach nocnych. Nie otrzymali też wynagrodzenia za czas dyżuru w sytuacji, gdy autokar obsługiwany był przez dwóch kierowców. Stwierdzono nadto uchybienia w prowadzonej w zakładzie pracy ewidencji czasu pracy. Z adnotacji protokołu kontroli wynikało, że kontrolowany pracodawca odmówił jego podpisania. Okręgowy Inspektor Pracy w K. decyzją z [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powołując się na ustalenia dokonane w postępowaniu przed pierwszą instancją, organ wskazał na treść przepisów art. 95 pkt 5 i art. 80 kodeksu pracy określających, że obowiązkiem pracodawcy jest terminowo i prawidłowo wypłacać wynagrodzenie, które przysługuje pracownikowi za pracę wykonywaną, a za pracę niewykonywaną należy się wynagrodzenie wyłącznie gdy przepisy prawa pracy tak stanowią. Powołując się nadto na wyrażoną w wyroku Sądu Najwyższego z 26 sierpnia 1983 r. sygn. akt I PRN 119/83 opinię, Okręgowy Inspektor Pracy podniósł, że bez znaczenia dla nabycia prawa do wynagrodzenia pozostaje fakt, czy istniała ekonomiczna potrzeba wykonania pracy, gdyż praca wykonana, to praca świadczona przez pracownika zgodnie z jego obowiązkami. Organ odwoławczy dokonał także oceny stanowiska przedstawionego przez odwołującego w świetle przepisu art. 128 kodeksu pracy określającego co należy rozumieć przez czas pracy i uznał, iż pozostawanie w dyspozycji pracodawcy oznacza, iż pracownik gotów jest do spełniania podstawowego celu stosunku pracy, czyli jej świadczenia. Okres czasu pozostawania w dyspozycji pracodawcy rozpoczyna się z chwilą stawienia się pracownika w zakładzie pracy lub innym wyznaczonym miejscu, a kończy z upływem dniówki roboczej. Na podstawie wymienionych przepisów prawa i ich interpretacji zawartej w zacytowanym orzecznictwie, organ odwoławczy uznał, iż złożone przez pracodawcę odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazano dodatkowo, iż protokół kontroli potwierdzający stan faktyczny ustalony w sprawie został podpisany przez pracodawcę bez wzniesienia zastrzeżeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 27 października 2006 r. sygn. akt IV SA/GL 1017/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Biura [...] "[...]" Sp. z o.o. w P. na decyzję Państwowej Inspekcji Pracy – Okręgowego Inspektora Pracy w K. z [...] nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w K. z [...] nr [...]. Rozpoznając skargę Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie gdyż narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że aktem prawnym regulującym czas pracy kierowców zatrudnionych na podstawie stosunku pracy, obowiązki pracodawców w zakresie wykonywania przewozów drogowych i zasady stosowania norm dotyczących okresów prowadzenia pojazdów, obowiązkowych przerw w prowadzeniu i gwarantowanych okresów odpoczynku, określonych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3820/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.Urz. WE L 380 z 31.12.1985) oraz Umową europejską dotyczącą pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe zwaną AETR, sporządzoną w Genewie 1 lipca 1970 r. (Dz.U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1987), jest ustawa z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. Nr 92, poz. 879). Jak stanowi art. 4 tej ustawy, przepisy kodeksu pracy stosuje się wyłącznie w zakresie w niej nieuregulowanym. Okręgowy Inspektor Pracy w K. wskazał na wymieniony akt prawny dopiero w treści odpowiedzi na skargę nie powołując się w żadnym zakresie na przepisy regulujące czas pracy kierowców w treści zaskarżonej decyzji ani też w decyzji utrzymanej nią w mocy, mimo iż kontrola przeprowadzana w siedzibie skarżącego dotyczyła zagadnień związanych z czasem pracy kierowców i należnego im z tytułu przepracowanych godzin na stanowisku kierowcy, wynagrodzenia. Uchybienia tego nie może konwalidować wywód zawarty w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę nie może zastępować uzasadnienia decyzji. Cel tego pisma jest zupełnie inny – ma ono w zasadzie zawierać ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Podniesienie dopiero w odpowiedzi na skargę okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, jest wadą postępowania administracyjnego, pozbawiającą stronę możliwości ustosunkowania się do tych okoliczności w toku postępowania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja nie spełnia przede wszystkim wymogów art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a w konsekwencji nieprawidłowości jej uzasadnienia, nie jest możliwa należyta ocena rozstrzygnięcia w aspekcie jego zgodności z prawem materialnym. Rolą sądów administracyjnych jest dokonywanie kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności ich działania z prawem zarówno materialnym i procesowym. Sądy administracyjne nie zostały natomiast powołane do samodzielnego dokonywania ustaleń w rozstrzyganej sprawie, zarówno co do faktów jak i prawa. Obowiązki powyższe obciążają organ, a braki w tym zakresie stanowią o wadliwości wydanego aktu nie tylko, dlatego iż uniemożliwiają skuteczną kontrolę sądom administracyjnym, ale także, dlatego że naruszają obowiązki organu wynikające z treści art. 8 k.p.a. i uprawnienia strony postępowania wynikające z treści art. 9 k.p.a. co, mając na względzie zakres kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nakazuje uwzględnienie skargi na akt, co do którego trudno jest określić prawidłowość rozstrzygnięcia w związku z wadliwie sporządzonym uzasadnieniem. Organ odwoławczy obowiązany jest dogłębnie przeanalizować przesłanki materialnoprawne, rozpoznając sprawę od nowa. W uzasadnieniu brak jest rozważań pozwalających na ocenę prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Wywód prawny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczy wyłącznie przepisów kodeksu pracy, nie zawiera rzetelnej odpowiedzi na stanowisko przytoczone w odwołaniu, co stanowi naruszenie art. 9 k.p.a. Zarzucono też naruszenie zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c/ w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji. Okręgowy Inspektor Pracy w K. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad postępowania przed organami administracyjnymi. Na tej podstawie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi bądź uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że decyzja została wydana na podstawie art. 9 pkt 2a ustawy z 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy. Art. 9 pkt 2a tej ustawy stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy, właściwe organy uprawnione są do nakazania pracodawcy wypłatę należnego wynagrodzenia za pracę, a także inne świadczenia przysługujące pracownikowi. Podstawą decyzji był też art. 94 pkt 5 kodeksu pracy, który stanowi, że pracodawca jest obowiązany w szczególności terminowo i prawidłowo wypłacać wynagrodzenie oraz art. 80 kodeksu pracy, zgodnie z którym wynagrodzenie przysługuje za pracę wykonywaną. Ustawa o czasie pracy kierowców nie zawiera regulacji dotyczącej obowiązku pracodawcy dotyczącego prawidłowego i terminowego wypłacania pracownikom wynagrodzenia. Na podstawie art. 4 ustawy o czasie pracy kierowców, stosuje się przepisy kodeksu pracy. Kontrola dokonana na podstawie tarczek tachografu odczytanych przez system komputerowy pozwoliła ustalić, że kierowcy zatrudnieni w niepełnym wymiarze czasu pracy, wykonywali pracę zarówno w porze nocnej, jak również w godzinach ponadwymiarowych. Protokół kontroli, potwierdzający podany stan faktyczny, nie został podpisany przez pracodawcę. Pracodawca był z protokołem zapoznany i mimo prawidłowego pouczenia nie wniósł zastrzeżeń. Wskazanie w decyzji, że protokół podpisał było oczywistą omyłką. Wykaz godzin przepracowanych przez kierowców w godzinach ponadwymiarowych oraz w czasie dyżuru pełnionego w czasie, gdy kierowcy przebywali na terenie autokaru nie prowadząc pojazdu wraz z wyliczeniem należnych im świadczeń z tego tytułu, stanowiący załącznik nr 3 do protokołu kontroli, został przedstawiony i zatwierdzony przez pracodawcę. Ustalenie stanu faktycznego w zakresie przestrzegania przez pracodawcę przepisów prawa potwierdzone zostało w protokole kontroli, znak: [...] (w aktach sprawy), do którego pracodawca nie wniósł zastrzeżeń. Błędne jest zatem twierdzenie Sądu o naruszeniu przez orzekające organy przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności ogólnych zasad postępowania. Biuro [...] "[...]" Sp. z o.o. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Sankcje za naruszenie przepisów ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. Nr 92, poz. 879 ze zm.) reguluje ustawa z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), która w art. 92 ust. 1 pkt 2 stanowi "Kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów: o czasie pracy kierowców – podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15 000 złotych". Według art. 4 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. Nr 92, poz. 879 ze zm.) "W zakresie nieuregulowanym ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.)". Ustawa o czasie pracy kierowców jest regulacją szczególną w stosunku do przepisów kodeksu pracy. Przepisy kodeksu pracy znajdują pełne zastosowanie w sprawach dotyczących pracy kierowców – pracowników jak ustalenie wynagrodzenia za godziny nadliczbowe, udzielenie czasu wolnego za pracę w godzinach nadliczbowych, ustalenie wymiaru i rozliczeń czasu pracy, praca w niedzielę i święta. Art. 25 powołanej ustawy o czasie pracy kierowców reguluje prowadzenie ewidencji i czasu pracy, a art. 26 w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji stanowił "Warunki wynagrodzenia kierowców nie mogą przewidywać wynagrodzenia, których wysokość jest uzależniona od liczby przejechanych kilometrów (...), jeżeli ich stosowanie wpłynęłoby na pogorszenie bezpieczeństwa jazdy". W skardze kasacyjnej w pełni zasadnie zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu prze sądami administracyjnymi. Nie można zarzucić wadliwego ustalenia stanu faktycznego wyprowadzonego z przepisów prawa, które przy rozpoznaniu sprawy organ nie mógł stosować. Zgodnie z art. 9 pkt 2a ustawy z 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 ze zm.) "W razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do: nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi". Wykorzystanie materiałów dowodowych, które stanowią dokumentację czasu pracy kierowców, zgodnie z ustawą o czasie pracy kierowców, do ustalenia naruszenia przepisów prawa pracy nie oznacza, że organy inspekcji pracy orzekały na podstawie ustawy o czasie pracy kierowców. Rozpoznając sprawę Sąd uchylił się od przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji wydanej na podstawie ustawy z 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 ze zm.). Z tego względu, skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Dlatego na mocy art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.