II SA/Ke 276/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Referent stażysta Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2006 r. sprawy ze skargi E.M. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] nr [...]. w sprawie nieuwzględnienia zarzutów zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. E.M. wniosła w trybie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) zarzut wyrażony w piśmie z dnia 9 listopada 2005r. przeciwko wyłożonemu do publicznego wglądu w dniach 14.10.2005r. – 4.11.2005r. projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu "Kleszczyny", położonego na obszarze miasta S., sprzeciwiając się obniżeniu wartości jej majątku poprzez przeznaczenie w planie dotychczasowej działki budowlanej na działkę przeznaczoną pod zabudowę tylko w części. Ponadto zarzuciła Urzędowi Miasta i Gminy brak działań zmierzających do przedstawienia konkretnych propozycji naprawczych odnośnie działki zamiennej o nie niższym niż dotychczasowy standardzie tj. powierzchni 2011m2 i przeznaczonej w całości pod budownictwo oraz propozycji odszkodowania na zakup działki o podobnych parametrach po cenie rynkowej. Rada Miejska uchwałą Nr [...] z dnia [...] w części zawartej w § 15 oraz § 17 ust. 1, 2 i 8, odrzuciła powyższy zarzut w całości. W uzasadnieniu faktycznym podniesiono: E.M. w wystąpieniu z datą wpływu 25.07.2005r. kwestionowała ustalenia przyjęte w wyłożonym w dniach 20.06.2005r. – 11.07.2005r. do publicznego wglądu projekcie planu w odniesieniu do działek nr ewid. 3592/11 i 3592/19, które zakupiła z przeznaczeniem pod budownictwo jednorodzinne, uzyskując zgodnie z zaświadczeniem Urzędu Miasta i Gminy z dnia [...] znak: [...] stosowne zapewnienie o takim przeznaczeniu działek. W związku z tym jej oczekiwania sprowadzały się do uzyskania od gminy działki zamiennej pod zabudowę jednorodzinną o powierzchni 2011m2 lub odszkodowania w wysokości ceny rynkowej działki o takich walorach. Udzielając odpowiedzi na zarzut, Burmistrz Miasta i Gminy S. w piśmie z dnia [...] znak: [...] stwierdził, że zarzut w części jest uzasadniony, albowiem w dacie wydania zaświadczenia należało podać informację o przystąpieniu do sporządzenia nowego planu, który przesądzi szczegółowe zagospodarowanie terenu "Kleszczyny". Jednocześnie organ wskazał, że rekompensata o jaką wnosi E.M. jakkolwiek pozostaje w związku z planem miejscowym to jednak wykracza poza jego ustalenia i nie może być rozpatrywana w trybie przewidzianym dla protestów i zarzutów. Kolejny projekt planu wyłożony do publicznego wglądu w dniach 14.10-4.11.2005r. przeznaczał działki nr ewid. 3592/11 i 3592/19 pod zabudowę jednorodzinną z udziałem zieleni w częściach nadających się do tego celu. Z tymi zmianami E.M. nie zgodziła się podtrzymując swój wcześniejszy zarzut i dodatkowo uzupełniając go stanowiskiem wyrażonym w piśmie z dnia 9 listopada 2005r. Odrzucając zarzut E.M. Rada Miejska w S. podniosła taką samą argumentację jak wyrażoną w piśmie Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] znak: [...]. Nadto w uzasadnieniu prawnym uchwały wskazano, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było wedle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie art. 4 ust. 1, art. 1 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 tej ustawy kompetencja w zakresie ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu oraz wymogi jakie muszą być uwzględnione w zagospodarowaniu przestrzennym należy do zadań własnych gminy. Uprawnienia władcze gminy znajdują uzasadnienie także w przepisach art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego, do zadań własnych gminy należy zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty (mieszkańców gminy), między innymi obejmujące sprawy ładu przestrzennego. Kwestie dotyczące rekompensaty w przypadku zmian spowodowanych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego reguluje art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym koniecznym warunkiem zastosowania tego przepisu jest uchwalenie planu miejscowego, a ta sytuacja jeszcze nie nastąpiła. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w części zawartej w § 15 oraz § 17 ust. 1, 2 i 8 o odrzuceniu zarzutu E.M. podnosi, że wyłożony do publicznego wglądu w dniach 14.10 - 4.11.2005r. projekt planu nie zawiera podstawowych danych w odniesieniu do powierzchni w m2 i wymiarów jej działek przeznaczonych pod zabudowę brak również propozycji odszkodowania za zmianę sposobu użytkowania pozostałej części terenu z budowlanej na tereny zielone, co uważa za lekceważące podejście ze strony gminy. W swojej korespondencji z urzędem nigdy nie domagała się rekompensaty lecz odszkodowania na zakup działki budowlanej o nie niższym niż posiadana standardzie i po cenach rynkowych. Wyjaśnia, iż będąc właścicielem nie może korzystać ze swojej własności tj. przeznaczyć działki w całości pod zabudowę, zgodnie z zaświadczeniem z dnia 23.10.2003r. Podkreśla, że brak przemyślanych propozycji oraz unikanie podania terminu rozliczeń przez Urząd Miasta i Gminy przyczyniło się do wniesienia skargi do Sądu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w treści zaskarżonej uchwały. Dodatkowo podniesiono, iż projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi oferty skierowanej do skarżącej lecz jest aktem prawa miejscowego, którego treść i tryb sporządzenia określa ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt nie zawiera danych liczbowych dotyczących powierzchni i wymiarów poszczególnych działek lecz umożliwia ich pośrednie odczytanie z rysunku planu w odpowiedniej skali, nie zawiera też propozycji odszkodowania za zmiany sposobu użytkowania działek. W pojęciu "rekompensaty" mieści się zarówno żądanie działki zamiennej jak i odszkodowania, co nie zmienia faktu, iż roszczenia te mogą być uwzględnione dopiero po uchwaleniu planu miejscowego, natomiast projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Kleszczyny" jest w fazie przygotowania do uchwalenia. Nadmieniono również, że samo zaświadczenie nie daje prawa do zagospodarowania działek zgodnie z jego treścią lecz dopiero pozwolenie na budowę, a o wydanie takiego skarżąca się do tej pory nie zwracała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga E.M. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem sądowa kontrola zaskarżonej uchwały takich naruszeń nie wykazała. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Sąd kontroluje zgodność z prawem procedury rozpoznawania zgłoszonego zarzutu oraz bada czy uzasadnienie uchwały rady gminy o odrzuceniu zgłoszonego zarzutu odpowiada wymaganiom ustawowym. Tym samym wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę nad sposobem sprawowania przez organy gminy przysługujących im kompetencji w zakresie planowania przestrzennego. Uchwałami Nr 13/II/2000 z dnia 17 marca 2000r. i Nr 33/V/01 z dnia 29 sierpnia 2001r. Rada Miejska działając na podstawie art. 12 ust. 1 nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Kleszczyny", położonego na obszarze miasta S. w granicach określonych w załącznikach graficznych do uchwał. Prace nad kwestionowanym planem prowadzone w trybie art. 18 ust. 2 powołanej ustawy obejmowały kolejne etapy stosownie do obowiązującej procedury sporządzania tego planu, m.inn. na Burmistrzu Miasta i Gminy spoczywał obowiązek pisemnego zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu, indywidualnie także "właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu" (art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a), w celu umożliwienia im ewentualnego wniesienia zarzutów, jeżeli uznają, że ustalenia przyjęte w projekcie planu naruszają ich interes prawny lub uprawnienia (art. 24 ust. 1 i ust. 2). Jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także w wyniku uwzględnienia wniosków, protestów i zarzutów, czynności o których mowa w art. 18 ust. 2, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian (art. 25) Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, iż projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na skutek wnoszonych zarzutów był kilkakrotnie wykładany do publicznego wglądu. Przepis art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowi, iż do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, prowadząc postępowanie w sprawie odrzucenia zarzutu w trybie art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm. – cytowanej dalej jako ustawa) Rada Miejska działała zgodnie z prawem, albowiem wyłożenie w dniach 14.10.2005r.-4.11.2005r. do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Kleszczyny" nastąpiło z uwzględnieniem powołanego przepisu art. 25 i stanowiło ponowienie czynności wyłożenia do publicznego wglądu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które nastąpiło z zachowaniem prawem przewidzianej procedury po raz pierwszy w dniach 20.08. – 10.09.2001r. pod rządami przepisów nieobowiązującej obecnie ustawy z dnia 7 lipca 994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu, co staje się przesłanką do jego merytorycznej oceny. O uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne ( ust. 3 art. 24). Zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwem sądowym "obowiązek uwzględnienia zarzutu powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Rada gminy nie ma takiego obowiązku wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienia wnoszącego, ale dzieje się to zgodnie z obowiązującym prawem, w granicach określonych przepisem art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (Z.Niewiadomski – Prawo zagospodarowania przestrzennego, Wspólnota 1998r., Nr 37). Uprawnienia te przesądzają o samodzielności planistycznej. Skarżąca nie może zatem oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przyznanych jej kompetencji i będzie związana żądaniami właścicieli działek z obszaru objętego projektem planu. Może natomiast oczekiwać, że rada wykonując ustawowe uprawnienia w przedmiotowym zakresie będzie działała zgodnie z obowiązującym prawem i nie będzie nadużywała przysługującego jej uprawnienia. Wówczas, mimo, że naruszony zostanie prawem chroniony interes wnoszącego zarzut, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu i w ślad za tym radzie nie można skutecznie zarzucić, iż zgłoszony zarzut odrzuciła. Rada działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego jej uznania i o ile go nie nadużywa, odrzucenie zgłoszonego zarzutu nie może później powodować stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieważności stosownej uchwały rady gminy. Ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw, które ograniczają właściciela w korzystaniu z jego prawa własności, chronionego przepisem rangi konstytucyjnej. Zgodnie z art. 33 tej ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W świetle materiałów sprawy bezsporne jest, że zakwestionowane przez skarżącą ustalenia projektu planu naruszają jej interes prawny, skoro skarżąca jest właścicielem nieruchomości, z której korzystanie w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem będzie niemożliwe. Fakt ten jednak nie oznaczał konieczności uwzględnienia zgłoszonego zarzutu, a jedynie stwarzał legitymację do jego wniesienia. Zważyć należy, że w zawartym w piśmie z dnia 9 listopada 2005r. (K 43a w zbiorze K-115) - stanowiącym uzupełnienie zarzutu z dnia 25.07.2005r. (K 43 w zbiorze K-115). - zarzucie E.M. nie domaga się zmiany określonego w projekcie przeznaczenia terenu ale domaga się skonkretyzowania - już na etapie czynności zmierzających do uchwalenia planu - powierzchni jej działek objętych planem przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną oraz wskazania odszkodowania za zmianę sposobu użytkowania pozostałej części działek. W świetle regulacji prawnej, plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, zawierającym przepisy powszechnie obowiązujące w zakresie przeznaczenia terenu, zagospodarowania i warunków zabudowy. Warunkiem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jego sporządzenie i uchwalenie w trybie przewidzianym przepisami, a następnie ogłoszenie w lokalnym dzienniku urzędowym. Ustalenia planu miejscowego powinny być na tyle precyzyjne i szczegółowe, aby można na ich podstawie: 1) sporządzić projekt budowlany 2) zagwarantować, przy wydawaniu decyzji administracyjnych, realizację ustawowych zadań w zakresie ładu przestrzennego, ochrony środowiska i innych. Gwarancją tych podstawowych warunków jest obowiązek sporządzania planów miejscowych w małej skali (co do zasady 1:1000). Zakres przedmiotowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określał art. 10 ustawy, wymieniając enumeratywnie co musi zawierać plan. Za trafne należy uznać stanowisko Rady Miejskiej o braku podstaw do wskazywania w ustaleniach planu danych liczbowych odnoszących się do konkretnych działek – do ich powierzchni i wymiarów, mogą być one bowiem odczytane z rysunku planu stanowiącego integralną część planu w formie załącznika do uchwały rady gminy. Nie stanowią natomiast niezbędnej treści planu w rozumieniu powołanego art. 10 ustawy. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stwierdza, iż kwestia przeznaczenia terenów oraz określenie linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania ( art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy) mieści się w granicach przysługującego radzie gminy uznania. Z materiału dowodowego wynika, że działki nr ewidencyjny 3592/11 i 3592/19 nie mogą być w całości zabudowywane z przyczyn ekofizjograficznych czego zresztą skarżąca nie kwestionuje, w związku z tym przyjętych w tym zakresie rozwiązań planu nie można poczytać jako naruszających prawo. Ma rację Rada Miejska, iż zarzut E.M. w kwestii ewentualnych roszczeń o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. (odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienie nieruchomości lub jej części, bądź realizacja tych roszczeń w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi nieruchomości zamiennej) wynikających z istotnego ograniczenia lub niemożliwości zgodnego z dotychczasowym przeznaczeniem korzystania z nieruchomości jakkolwiek pozostaje w związku z ustaleniami projektu planu to jednak wykracza poza jego ustalenia. Jak już bowiem zostało wyżej podniesione, wymagania co do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są ściśle określone i wynikają z przepisów prawa. Bezspornie, dopiero uchwalenie planu stwarza możliwość realizacji wzajemnych roszczeń pomiędzy gminą a właścicielem nieruchomości (użytkownikiem wieczystym) w związku ze zmianą wartości nieruchomości. Roszczenia te mają charakter cywilnoprawny i realizowane są w drodze umów. W postępowaniu administracyjnym, a zwłaszcza na etapie sporządzania planu ich dochodzenie jest prawnie niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez Radę Miejską, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.