III SA/Wa 2039/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Kleiber (spr.), Asesor WSA Maciej Kurasz, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2006 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia oraz udzielenie ulgi w ich spłacie 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2006 r. Nr [...]Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego - dalej jako Prezes KRUS - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej jako kpa - oraz art. 41 a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.) - dalej jako usr, utrzymał w mocy swoją decyzję wydaną w I instancji z [...] marca 2006 r. Nr [...]w części dotyczącej odmowy dla L. K. umorzenia kwoty z tytułu nienależnie pobranego świadczenia oraz udzielił ulgi w spłacie nienależnie pobranego świadczenia w formie spłaty ratalnej. W uzasadnieniu decyzji wydanej w I instancji Prezes KRUS poinformował, że na odmowę umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia miały wpływ to, ze L. K. posiada dobre warunki mieszkaniowe, jest kawalerem i mieszka z matką, prowadzi handel obwoźny z dochodem miesięcznym około 1000,- zł. W treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 23 marca 2006 r. do Prezesa KRUS L. K. poinformował, że wskazane kwoty 1000,- zł nie zarobił przez cała zimę. W związku z prowadzoną działalnością jest zmuszony ponosić opłaty, m.in. związane z eksploatacją starego samochodu, co ma wpływ na wysokość osiąganego dochodu. Zwrócił uwagę na to, iż posiadane przez dziadków gospodarstwo rolne nie przynosi zysku, ze względu na ceny ropy i nawozów. W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji Prezes KRUS wyjaśnił, że L. K. nie wskazał żadnych nowych okoliczności, które zmieniałyby sytuację materialną strony i uzasadniały zmianę rozstrzygnięcia. W ocenie Prezesa KRUS dochody strony z prowadzonej działalności gospodarczej umożliwiają jej spłatę nienależnie pobranego świadczenia. Rozłożenie należności na raty jest spowodowane uwzględnieniem niestabilnej sytuacji finansowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 maja 2006 r. L. K. wniósł o zmianę zakwestionowanej decyzji Prezesa KRUS i umorzenie kwoty 2776,53 zł pobranego świadczenia, które zdaniem Prezesa KRUS było nienależne lub uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skarżący zauważył, że o tym, iż w 1989 r. otrzymał jako spadek część gospodarstwa rolnego, nie wiedział do 1995 r., a jako małoletni nie mógł się ustosunkować do pouczeń w wydawanych decyzjach ZUS, a później KRUS. Jego zdaniem organy administracji przyznając mu w 1989 r. - i w latach następnych - świadczenie rentowe nie wyjaśniły , pomimo obowiązku spoczywającego na nich, wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności tego, ze już w chwili przyznania mu wspomnianego świadczenia, skarżący dysponował - na mocy postanowienia Sądu - spadek. Jeżeli organ rentowy nie dopełnił swojego obowiązku i nie sprawdził faktu posiadania gospodarstwa rolnego, to skarżący - nawet jeżeli pobrał świadczenie - nie jest zobowiązany do jego zwrotu. W odpowiedzi na skargę z [...] czerwca 2006 r. Prezes KRUS podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Prezes KRUS zwrócił uwagę na to, że nie został on poinformowany ani w 1989 r., ani później o nabyciu przez skarżącego gospodarstwa rolnego, chociaż taki obowiązek spoczywał na skarżącym, względnie - na jego opiekunie ustawowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów (w tym wypadku decyzji administracyjnej) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Zgodnie z art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej jako u.p.p.s.a. - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona. Przede wszystkim Sąd zauważa, że uzasadnienie jest jednym z elementów decyzji określonych w art. 107 kpa, które tworzą jej strukturę i podlega łącznej ocenie przy badaniu legalności decyzji. Budowa uzasadnienia decyzji i jego treść ma wpływ na ocenę jej zgodności z prawem, a błędne uzasadnienie przenosi tę wadę na decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. Stosownie do art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie postanowienia winno zawierać między innymi wskazanie dowodów, na których organ się oparł ustalając stan faktyczny, niezależnie od wskazania, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, wskazanie dowodów, którym dał wiarę oraz wyjaśnienie przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Uzasadnienie decyzji powinno się też cechować logicznym związkiem i zgodnością z rozstrzygnięciem i jego treścią brakiem wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłością i dokładnością wywodów, ich zwięzłością i prostotą ujęcia oraz kompletnością motywów. Ma to szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym, czyli tych wydawanych przez Prezesa KRUS. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uznaniowej uniemożliwia bowiem - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, ponieważ wspomniane swobodne uznanie nie może być tożsame z dowolnością, czy arbitralnością oceny sprawy. Uzasadnienie decyzji odmawiającej umorzenia zaległości z tytułu składek powinno szczegółowo wskazywać przyczyny, dla których organ instytucji tej nie zastosował pomimo wystąpienia szczególnych okoliczności i nie powinno ograniczać się do wskazania, że L. K., będąc małoletnim, nabył gospodarstwo i jest - obecnie - kawalerem, który prowadzi dochodową działalność gospodarczą w postaci handlu obwoźnego, nie mając przy tym nikogo na utrzymaniu. W ocenie Sądu niezrozumiałe jest stwierdzenie Prezesa KRUS, że skarżący nie przedstawił we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 23 marca 2006 r. żadnych nowych okoliczności, które - w sposób istotny - zmieniałyby jego sytuację materialną, skoro w decyzji wydanej [...] marca 2006 r. w I instancji nie została przeprowadzona żadna analiza sytuacji materialnej strony. Uzasadnienie decyzji z [...] marca 2006 r. sprowadza się do stwierdzenia, że L. K. "posiada dobre warunki mieszkaniowe, jest kawalerem i mieszka z matką, prowadzi handel obwoźny z dochodem miesięcznym w wysokości 1000,- zł", a elementy te mogą być tylko przesłanką - i to w pewnym zaledwie zakresie - o wnioskowaniu o sytuacji majątkowej skarżącego - jeśli organ administracji przedstawi uzasadnienie tych poglądów oraz przeanalizuje wydatki, do ponoszenia których skarżący jest zobowiązany oraz dochody - które otrzymuje. Zdaniem Sądu Prezes KRUS w sprawach o umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia powinien przede wszystkim, w sposób rzetelny, oceniać - i dać temu wyraz w treści uzasadnienia decyzji - stan majątkowy, w którym znajduje się skarżący, ponieważ dopiero po ustaleniu stanu majątkowego można rozstrzygać o nieściągalności, pozbawieniu źródeł dochodu, czy niemożności uiszczenia składek. Prezes KRUS powinien wskazać, jakie są źródła dochodu skarżącego, w jakiej wysokości uzyskuje dochód z tych źródeł, czy on i członkowie jego rodziny uzyskują regularne dochody oraz jakie mają oszczędności, czy wysokość dochodów umożliwi mu zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, czy na skarżącym ciąży obowiązek zaspokajania potrzeb życiowych innych osób i czy posiada środki na zaspokojenie potrzeb tych osób, czy skarżący podejmuje wysiłki - i jakie w celu osiągnięcia dodatkowych dochodów i czy pozwala mu na to stan zdrowia. Sąd zauważa ponadto, że obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach uzasadnienia podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. W szczególności Prezes KRUS powinien w treści uzasadnienia decyzji uwzględnić to, czy skarżący był właścicielem gospodarstwa rolnego i prowadził osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, czy skarżący został zapoznany z treścią pouczenia decyzji o przyznaniu renty w okresie, za który orzeczono o jego odpowiedzialności. Ponadto Prezes KRUS powinien wskazać, zarówno w treści decyzji wydanej w I instancji, jak też w treści decyzji wydanej w wyniku odwołania, za jaki okres odmawia skarżącemu umorzenia zaległości z tytułu zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Prezes KRUS powinien mieć na uwadze to, że decyzja, to nie tylko władcze rozstrzygnięcie sprawy strony - powinna ona także wyjaśniać i umożliwiać stronie zrozumienie zajętego przez organ stanowiska. Sąd wskazuje to, że uzasadnienie jest niezbywalną częścią decyzji, a zadaniem uzasadnienia jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia będącego częścią decyzji (zob. np. wyrok NSA OZ w Krakowie z 12 maja 2000 r., I SA/Kr 856/98; teza pierwsza wyroku NSA OZ we Wrocławiu z 6 stycznia 1994 r. niepubl.). Na organie administracji, w tym wypadku na Prezesie KRUS ciąży także obowiązek przytoczenia oraz wyjaśnienia podstawy prawnej, czyli treści mających zastosowanie w sprawie przepisów. Po zapoznaniu się z treścią uzasadnienia strona powinna być przekonana o prawidłowości rozstrzygnięcia, czyli uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, zawartej w art. 11 kpa. Równocześnie zapoznanie się z uzasadnieniem powinno umożliwić organowi nadzoru oraz sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie zwłaszcza przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, co zachodzi w analizowanej przez Sąd sprawie. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z niezbywalnych warunków skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd Administracyjny, ponieważ Sąd powinien mieć możliwość kontroli procesu myślowego organu, a nie - jak w tej sprawie - treści przywołanych przepisów i nielicznych elementów stanu faktycznego przywołanych przez organ, zresztą bez głębszej ich analizy i wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma - zdaniem Sądu - nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych (wyrok z 15 grudnia 1995 r., SA/Lu 2479/94 niepubl.). Należy przy tym zauważyć, że dowody zebrane w sprawie, a zwłaszcza dokumenty urzędowe, nie mogą zastępować uzasadnienia decyzji: są one tylko podstawą wydania rozstrzygnięcia. Organ administracji ma obowiązek przedstawienia własnego stanowiska w sprawie i podania motywów tego stanowiska wraz z ich szczegółowym wyjaśnieniem. Powinien przy tym poddać rozwadze podnoszone przez stronę w czasie postępowania argumenty, odnieść je do norm wynikających z obowiązujących przepisów prawa i wskazać na powody takiego, a nie innego zastosowania tych przepisów. Bez wątpienia ogólnikowe stwierdzenia o sytuacji materialnej zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego z [...]kwietnia 2006 r., nie wypełniają wymagań budowy uzasadnienia decyzji. Niezależnie od powyżej poczynionych uwag Sąd zwraca uwagę na to, że budowa sentencji decyzji wydanej w II instancji nie odpowiada wzorcowi budowy decyzji zawartemu w art. 138 § 1, na który Prezes KRUS powołał się oznaczając podstawę prawną rozstrzygnięcia, ponieważ zgodnie z przywołanym przepisem organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Z treści sentencji decyzji Prezesa KRUS z [...] kwietnia 2006 r. wynika, że orzekł on, rozkładając na raty nienależnie pobrane świadczenie, wykraczając poza zakres decyzji I instancji, w której rozstrzygał jedynie co do zasadności wniosku o umorzenie zaległości. Sąd zauważa ponadto, iż zgodnie z art. 41a usr rozłożenie należności na raty następuje w wyniku wniosku o rozłożenie na raty, którego skarżący nie złożył. Sąd zauważa ponadto, że odpowiedź na skargę nie powinna uzupełniać tego, co powinno zawierać uzasadnienie faktyczne decyzji, ponieważ celem odpowiedzi na skargę jest wyłącznie ustosunkowanie się do zarzutów skargi, a nie zastąpienie, czy późniejsze uzupełnienie uzasadnienia decyzji. Kontroli Sądu Administracyjnego nie podlega odpowiedź na skargę, lecz decyzja wydana w II instancji. Ze względu na to Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 u.p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.