I OSK 340/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Jolanta Sikorska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1635/06 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji dotyczącej przejścia na własność Skarbu Państwa przedsiębiorstwa 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w zaskarżonym wyroku w ten sposób, że w nazwisku skarżącej w miejsce "K." wpisuje "K.’; 2. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1635/06, oddalił skargę M. K. wniesioną na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji dotyczącej przejścia na własność Skarbu Państwa przedsiębiorstwa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Minister Budownictwa decyzją z dnia [...], nr [...] – po rozpoznaniu wniosku M. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] lutego 1964 r. nr [...], w przedmiocie przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa Zakład [...] pod nazwą "[...]" w K. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] listopada 1949 r., znak: [...], w oparciu o które zostało wydane orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] lutego 1964 r. nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz stanowi przesłankę do wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie Sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione, ale dotyczy to odrębnego postępowania. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd wskazał, że podstawą wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. jest sytuacja, gdy decyzja administracyjna została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Chodzi zatem o sytuację, gdy decyzja została oparta na kompetentnym rozstrzygnięciu sądu lub innego organu; rozstrzygnięcie to wchodziło w skład szeroko rozumianej podstawy prawnej. Uchylenie lub zmiana tej podstawy niewątpliwie wywiera odpowiedni wpływ na moc obowiązującej decyzji i musi doprowadzić do rozpatrzenia sprawy w nowych warunkach prawnych (por. W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962 r., s. 234). Konstrukcja przepisu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. ogranicza tę podstawę do uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądu. W ocenie Sądu podkreślenia wymaga, że rozwiązanie to nie zostało jednak dostosowane do zmian wprowadzonych w wyniku nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 1980 r., która odeszła od koncepcji uchylenia decyzji jako nieważnej, wprowadzając instytucję stwierdzenia nieważności decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 651). Sąd stwierdził, że niedostosowanie redakcji art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. do wprowadzonej zmiany nie uprawnia do interpretacji tego przepisu w sposób wykluczający jako podstawę do wznowienia postępowania – przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie której została wydana decyzja (orzeczenie). Takie też stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 5 lipca 1996 r. (sygn. akt III ARN 21/96, opubl. OSN z 1997 r. nr 3, poz. 32) uznając, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja w innej sprawie, stanowi podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.), nie uzasadnia natomiast stwierdzenia nieważności tej drugiej decyzji. Wzruszenie orzeczenia sądowego lub innej decyzji organu administracji publicznej nie wywołuje bowiem, w ocenie Sądu Najwyższego, skutku automatycznie, a daje jedynie podstawę do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w trybie wznowienia postępowania. Sąd pierwszej instancji podniósł, że w zakresie przyjęcia właściwego, nadzwyczajnego trybu rozpoznawania takich spraw zarysowały się pewne rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Analogiczne stanowisko z przyjętym w niniejszym wyroku wyrażone zostało w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych (por. m.in. tezę drugą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 1999 r., sygn. akt IV SA 36/99 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003 r., sygn. akt IV SA 99/2002). Punktem odniesienia dla oceny legalności decyzji w trybie art. 156-158 k.p.a., jest stan rzeczy z chwili wydania tej decyzji. Zdaniem Sądu nie jest zatem uprawnione wnioskowanie o kwalifikowanej wadliwości zaskarżonej decyzji z 1964 r. z tego powodu, że opierała się ona na innej ostatecznej decyzji, której nieważność stwierdzono dopiero w 2002 r. Jest to bowiem sytuacja, którą należy rozwiązać we właściwym dla niej trybie wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003 r., sygn. akt IV SA 99/2002). Sąd Wojewódzki mając na względzie zasadę niekonkurencyjności środków odwoławczych stwierdził ponadto, że interpretacja przytoczonych przepisów k.p.a. dokonana zarówno w zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji odpowiada prawu. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła M. K., zaskarżając go w całości. Skarżąca na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie mimo, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie; – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i jego niezastosowanie. 2) art. 151 P.p.s.a poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że naruszenie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. polegało na uznaniu, iż stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] listopada 1949 r., wydanego na podstawie art. 1 ust. 3 i art. 2 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz.Pr.P.P. 1918 Nr 21 poz. 67), stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] lutego 1964 r. (sygn. [...]). Naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegało na uznaniu, że wydanie orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] lutego 1964 r. nie nastąpiło przy braku podstawy prawnej, pomimo, iż przepisy art. 2 i 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. z 1958 r., Nr 11 poz. 37) nie mogły stanowić podstawy prawnej wydania rzeczonej decyzji. Skarżąca zarzuciła, że Sąd nie odniósł się do kwestii skutków prawnych stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] listopada 1949 r. oraz ich wpływu na orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] lutego 1964 r. Sąd przedstawił jedynie jeden z panujących poglądów judykatury dotyczący wykładni art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Nie można nawet przyjąć, że została zastosowana wykładnia celowościowa tego przepisu, ponieważ interpretacja ta nie nastąpiła w kontekście danej sprawy. W ocenie skarżącej Sąd powinien przeanalizować czy przedstawiony w sprawie stan faktyczny i prawny uzasadnia wznowienie postępowania, czy powinien zostać zastosowany tryb stwierdzenia nieważności decyzji. Uznanie argumentów skargi powinno zaś skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. Skarżąca stwierdziła, że orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] lutego 1964 r. w przedmiocie przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa Zakład [...] p.n. "[...]" zostało wydane bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odpadnięcie podstawy prawnej rzeczonego orzeczenia nastąpiło wskutek stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] listopada 1949 r. o ustanowieniu państwowego zarządu na przedsiębiorstwem. Podstawą prawną orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych był art. 2 oraz art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, a nie, jak prawdopodobnie zostało przyjęte w skarżonym wyroku, zarządzenie Ministra Przemysłu Lekkiego. Skutkiem prawnym stwierdzenia nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] listopada 1949 r. jest uznanie tej decyzji za niebyłą w dacie wydania orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] lutego 1964 r., co oznacza, że przedsiębiorstwo "[...]" nie było objęte przymusowym zarządem państwowym. Wniosek ten wynika z powszechnie aprobowanego poglądu, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wywołuje skutek wstecz (ex tunc), od daty jej podjęcia (tak wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1998r. I SA 1722/96, LEX nr 44650). Dlatego dla oceny skutków prawnych stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Przemysłu Lekkiego nie ma znaczenia, że stwierdzenie nieważności nastąpiło dopiero w 2002 r. Nie jest zatem zasadne stanowisko Sądu, że "punktem odniesienia dla oceny legalności decyzji w trybie art. 156 - 158 k.p.a., jest stan rzeczy z chwili wydania tej decyzji, której nieważność stwierdzono dopiero w 2002 r." Stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego ze skutkiem ex tunc spowodowało, że w dacie wydania orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] lutego 1964 r. zarządzenie to nie istniało. Oznacza to, że przedsiębiorstwo Zakład [...] "[...]" nie było objęte przymusowym zarządem państwowym i nie przeszło z mocy prawa na własność Państwa. Ponadto orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] lutego 1964 r. miało charakter deklaratoryjny, czyli stwierdzało jedynie istnienie lub nieistnienie stosunku prawnego – potwierdzało fakt przejścia przedsiębiorstwa na własność Państwa z mocy samego prawa na podstawie art. 2 oraz art. 9 ust. 1 i 2 ustawy dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że orzeczenie nie było samo w sobie aktem prawotwórczym. Potwierdzało jedynie zaistnienie pewnego stanu prawnego wynikającego wprost z ustawy. Skoro zatem przedsiębiorstwo "[...]" nie było objęte przymusowym zarządem, nie miała do niego zastosowania dyspozycja art. 2 ustawy i bezprzedmiotowe było wydawanie orzeczenia, a jeśli doszło do wydania rozstrzygnięcia to nie miało ono podstawy prawnej, było zatem obciążone wadą nieważności. Wyeliminowanie orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] lutego 1964 r. z obrotu prawnego w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest jedynym słusznym i celowym rozwiązaniem, niedopuszczalne jest zastosowanie trybu wznowienia postępowania. Zasadność ww. poglądu potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 listopada 1998 r., OPK 4/98 w części dotyczącej rozważań na temat przesłanek wznowienia postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Ponadto jak trafnie podnosi się zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w orzecznictwie Sądu Najwyższego - te same okoliczności nie mogą być podstawą wznowienia postępowania administracyjnego i stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 29 marca 1988 r., sygn. I SA 636/87; wyrok SN z dnia 17 grudnia 1993 r., sygn. III ARN 50/93, niepubl.). Skarżąca podkreśliła, że podstawy wznowienia postępowania zostały wyczerpująco wyliczono w art. 145 k.p.a., co oznacza niedopuszczalność wznowienia postępowania na innej podstawie niż wyliczona w rzeczonym przepisie oraz niedopuszczalność wykładni rozszerzającej tegoż przepisu. Sąd pierwszej instancji zastosował wykładnię rozszerzającą art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i przyjął, że przesłankę wznowienia postępowania stanowi stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której została wydana decyzja w innej sprawie. Zdaniem skarżącej przepis ten należy interpretować zgodnie z literalnym brzmieniem i nie można go rozszerzać o stwierdzenie nieważności decyzji. Kolejnym argumentem potwierdzającym fakt, że w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowanie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. jest to, iż wyróżnia się dwa rodzaje wadliwości decyzji administracyjnej: wadliwość materialnoprawną i wadliwość procesową. W świetle rozwiązań przyjętych na gruncie k.p.a. wadliwość procesowoprawną obwarowana jest sankcją wzruszalności decyzji w trybie wznowienia postępowania, zaś wadliwość materialnoprawną - sankcją nieważności. Brak podstawy prawnej wydania decyzji Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] lutego 1964 r. stanowi wadliwość materialnoprawną i jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Dlatego też nie jest zasadne rozstrzygnięcie Ministra Budownictwa oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego skutkujące zniweczeniem podstawy prawnej decyzji Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] lutego 1964 r. jest podstawą wznowienia postępowania, a nie podstawą stwierdzenia nieważności. Dodatkowo rozstrzygnięcie Sądu pozbawia skarżącą możliwości dochodzenia swoich praw (zwrotu bezprawnie zabranego majątku). Skutki wykładni przepisów k.p.a. dokonanej przez organ administracji a zaakceptowanej przez Sąd polegają na utrzymaniu w obrocie prawnym orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] lutego 1964 r., pomimo istnienia przesłanek do stwierdzenia jego nieważności. W związku z tym, że od dnia doręczenia orzeczenia z dnia [...] lutego 1964 r. upłynęło ponad 5 lat, w świetle obowiązujących przepisów nie byłoby dopuszczalne uchylenie decyzji na mocy art. 145 § 1 k.p.a. Natomiast dla decyzji wydanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa ustawodawca nie przewidział swoistego okresu "przedawnienia", jak czyni to dla przypadków określonych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 7 k.p.a. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności enumeratywnie wymienionych w § 2 art. 183 P.p.s.a. skutkująca nieważnością postępowania sądowego. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. zarzucie naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Jako naruszone przez Sąd pierwszej instancji przepisy postępowania, skarga kasacyjna wymienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do zakwestionowania zaskarżonego wyroku, w którym wyrażono stanowisko, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o którą została wydana decyzja (orzeczenie) w innej sprawie, stanowi podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.), nie uzasadnia natomiast stwierdzenia nieważności tej drugiej decyzji. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela zawarte w zaskarżonym wyroku stanowisko co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, którą odmówiono uwzględnienia wniosku skarżącej, o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] lutego 1964 r. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest bowiem pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną ostateczną decyzję stanowi przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 września 1999 r. IV SA 36/99, wyrok NSA z dnia 11 października 2005 r. II OSK 101/2005, wyrok NSA w Gdańsku z dnia 29 września 2005 r. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r., VII SA/Wa 1332/2005. Tak więc gdy stwierdzono nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] listopada 1945 r. już po wydaniu na jego podstawie orzeczenia z dnia [...] lutego 1964 r., właściwym trybem dla wzruszenia tego ostatniego będzie wznowienie postępowania Nie mogą być bowiem kwalifikowane jako wydane bez podstawy prawnej decyzje, które opierały się na właściwie zastosowanym prawie materialnym – art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym i uwzględniały stan prawny wynikający z innej ostatecznej decyzji. Ocenę decyzji pod kątem wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.) dokonuje się bowiem wg stanu z chwili jej wydania. Orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] lutego 1964 r. posiadało podstawę prawną w postaci zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] listopada 1945 r. Nie można zgodzić się z poglądem przedstawionym w skardze kasacyjnej, że stwierdzenie w 2002 r. nieważności ww. zarządzenia ze skutkiem ex tunc spowodowało, iż w dacie wydania orzeczenia, tj. [...] lutego 1964 r., zarządzenie nie istniało, a co za tym idzie nie było podstawy prawnej do wydania orzeczenia z dnia [...] lutego 1964 r. Należy zauważyć, że skutki prawne stwierdzenia nieważności decyzji związane są przede wszystkim z decyzją, której nieważność stwierdzono. Eliminacja z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia, na podstawie którego wydano inne rozstrzygnięcie, nie przesądza trybu w jakim może dojść do wzruszenia tego drugiego, w szczególności nie oznacza, że może to nastąpić w tym samym nadzwyczajnym trybie. Trybem właściwym dla załatwienia niniejszej sprawy jest tryb wznowienia postępowania. Tym samym organy administracji publicznej zasadnie odmówiły skarżącej stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] lutego 1964 r., wskazując na tryb właściwy, tj. wznowienie postępowania. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok nie naruszył wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów, co na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkowało jej oddaleniem.