II SA/Po 1398/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędzia NSA Barbara Kamieńska Protokolant Sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2005r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Miejskich w P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. Uchyla zaskarżoną decyzję, II. Zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Zarządu kwotę10zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. Określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ B.Kamieńska /-/J.Szaniecka /-/ G.Radzicka Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) odmówił nakazania rozbiórki części nawierzchni i chodnika ulicy [...] w P. W uzasadnieniu powołanej decyzji przedstawiono następujące ustalenia i wnioski: Toczące się postępowanie w sprawie legalności wybudowania części nawierzchni i chodników ul. [...] w P. zostało zawieszone postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Na postanowienie to wniosła zażalenie A.T., domagając się wydania nakazu rozbiórki w trybie art. 48 powołanej na wstępie ustawy. Postanowieniem z dnia [...]r. organ drugiej instancji uchylił zaskarżone postanowienie i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W związku ze stwierdzeniem bezczynności organu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2003r. sygn. akt II SAB/Po 16/02 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania w ciągu miesiąca decyzji administracyjnej. Zgromadzony w postępowaniu materiał dowodzi niemożności wydania nakazu rozbiórki. Jak bowiem ustalono, od zakończenia budowy spornej części nawierzchni i chodnika ulicy [...] w P., upłynęło 5 lat. Powoływanie się przez A.T. na okoliczność wszczęcia postępowania przed upływem 5 lat od zakończenia budowy nie koresponduje z treścią art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art.. 48 tego prawa, jeżeli upłynęło 5 lat od zakończenia budowy. Ponadto, jak wykazało przeprowadzone postępowanie, istnienie w/w obiektu budowlanego nie narusza obowiązujących przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. P. Z tych względów należało odmówić nakazania zarządcy drogi, tj. Zarządowi Dróg Miejskich w P., rozbiórki spornej części nawierzchni i chodnika ulicy [...] w P. W Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta toczy się postępowanie z wniosku Zarządu Dróg Miejskich o wydanie pozwolenia na użytkowanie części nawierzchni i chodnika przedmiotowej ulicy. W przypadku odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie tut. organ zobowiązany będzie do wydania decyzji nakazującej zarządcy drogi rozbiórkę przedmiotowego chodnika i nawierzchni ulicy. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A.T. W jego motywach przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, w tym treść wydanych orzeczeń administracyjnych oraz wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto, powołując się na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. wywiodła, że art. 49 Prawa budowlanego nie stosuje się w sytuacji, gdy samowolę popełniono i wykryto po styczniu 1995r. lecz w okresie 5 lat od zakończenia budowy trwało postępowanie administracyjne lub sądowe. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżona decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przypomniał, że postanowieniem nr [...] uchylił postanowienie organu pierwszej instancji z [...]r. zawieszające z urzędu niniejsze postępowanie z uwagi na rzekome istnienie przesłanek z art. 49 Prawa budowlanego i to stanowisko organu drugiej instancji podzielił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w postępowaniu nadzwyczajnym (o stwierdzenie nieważności). Stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest wiążące dla organu administracji, dlatego nie było możliwości zastosowania w sprawie art. 49 Prawa budowlanego. W dalszych rozważaniach organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda decyzją z dnia [...]r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r. zezwalającą Zarządowi Dróg Miejskich w P. na użytkowanie samowolnie wybudowanego w 1996r. odcinka ulicy [...] od ulicy [...] do ulicy [...] w P. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy powinnością organu pierwszej instancji będzie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w szczególności: - wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2000r. sygn. akt SA 2466/97, - postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. - postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. - wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 13 lutego 2003r. sygn. akt II SAB/Po 116/02. Ponadto organ pierwszej instancji winien rozważyć potrzebę uznania za strony postępowania pozostałych mieszkańców, sąsiadujących swoimi nieruchomościami z częścią przedmiotowej ulicy. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd Dróg Miejskich w P. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 49 Prawa budowlanego skarżący wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący wywiódł, że reprezentowana w toku postępowania administracyjnego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wykładnia art. 49 Prawa budowlanego jest błędna. W ocenie skarżącego treść powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że organ nadzory budowlanego nie może w żadnej sytuacji faktycznej nakazać rozbiórki obiektu, o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli upłynęło 5 lat od zakończenia budowy obiektu budowlanego, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego twierdzenie organu odwoławczego, że cytowany przepis nie ma zastosowania w przypadku, gdy w okresie 5 lat od zakończenia budowy trwało postępowanie administracyjne lub sądowe dotyczące takiej budowy, jest dowolne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Również o oddalenie skargi wniosła uczestniczka postępowania A.T. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszym rzędzie wskazać należy, że lakoniczne i powierzchowne ustalenia oraz argumenty zawarte w motywach zaskarżonej decyzji w żadnym stopniu nie odzwierciedlają wieloletniego postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie oraz istoty zaistniałych w niej problemów. W tej sytuacji oraz wobec treści zarzutów zawartych w skardze należało przypomnieć najistotniejsze rozstrzygnięcia wydane w przeszłości w rozpoznawanej sprawie oraz w sprawach bezpośrednio z nią związanych, tak przez organy administracji publicznej, jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Uwzględniając chronologię wydarzeń na wstępie trzeba podkreślić, że postępowanie administracyjne w sprawie budowy ulicy [...] toczy się od 1995r. i zainicjowane zostało przez A.T., która zawiadomiła organy budowlane o rozpoczęciu we wrześniu 1995r. budowy wskazanej wyżej ulicy, bez pozwolenia na budowę. W toku realizacji przedmiotowej ulicy, a także po jej zakończeniu (wrzesień 1996r.) A.T. konsekwentnie domagała się rozbiórki spornego odcinka ulicy [...] sąsiadującego między innymi z jej nieruchomością (por. m.in. pisma A.T. z [...] września 1995r., [...] października 1995r., [...] stycznia 1996r., [...] maja 1996r., [...] maja 1996r., [...] lipca 1996r., [...] listopada 2001r.). Postanowieniem z dnia [...]r. Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z [...]r. wstrzymujące na podstawie art. 50 Prawa budowlanego roboty budowlane związane z realizacją nawierzchni chodnika ulicy [...] w P. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu wniosku A.T. odmówił stwierdzenia nieważności powołanego wyżej postanowienia Wojewody. W wyniku skargi wniesionej przez A.T., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 200r. wydanym w sprawie IV SA 2466/97 uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]r. i poprzedzające je postanowienie tego organu z [...]r. W uzasadnieniu powołanego wyroku wskazano, że w postępowaniu nadzwyczajnym organ orzekający w ogóle nie ustosunkował się do twierdzeń skarżącej o błędnym zastosowaniu przez Wojewodę art. 50 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...]r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność postanowienia Wojewody z [...]r. oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...]r. podając w uzasadnieniu swego orzeczenia, że sporna budowa zrealizowana została bez pozwolenia na budowę, co oznacza, że w sprawie winien mieć zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności wybudowania nawierzchni i chodnika ulicy [...] w P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]r. uchylił zaskarżone przez A.T. powyższe postanowienie organu pierwszej instancji i sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swoje postanowienie organ drugiej instancji podał, że organ pierwszej instancji błędnie wskazał na możliwość zastosowania w sprawie art. 49 Prawa budowlanego. Jakkolwiek udokumentowano, że budowa ulicy [...] w P., od ulicy [...] do ulicy [...] została zakończona i odebrana protokołem odbioru końcowego w dniu [...]1996r. – co wskazywałoby na upływ 5 lat od zakończenia budowy – to w sprawie pominięto, że postępowanie administracyjne trwa nadal i to od chwili rozpoczęcia budowy. W takiej sytuacji art. 49 Prawa budowlanego nie ma zastosowania. Przepis ten wprowadza bowiem instytucję przedawnienia w stosunku do samowoli budowlanej popełnionej i zakończonej po 1 stycznia 1995r. oraz wykrytej przez nadzór budowlany najwcześniej po 1 stycznia 2000r. Rozwijając powyższy pogląd organ nadzoru budowlanego drugiej instancji dalej wywiódł, że art. 49 Prawa budowlanego nie stosuje się, gdy samowolę popełniono i wykryto po styczniu 1995r., lecz w okresie 5 lat od zakończenia budowy trwało postępowanie administracyjne lub sądowe. Odmienne rozumienie powołanego przepisu byłoby obejściem art. 48 Prawa budowlanego i powodowałoby przewlekanie postępowania administracyjnego w celu przedawnienia czynu. O ile na gruncie kodeksu wykroczeń i kodeksu karnego jest to dopuszczalne za sprawą wprowadzenia słowa "karalność" to w sprawie budowy (art. 49) jest to niedopuszczalne, bo ustawodawca zapewne celowo nie wprowadził zapisu o karalności. Z wnioskiem o unieważnienie przytoczonego wyżej postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wystąpił Zarząd Dróg Miejskich w P. Postanowieniem z dnia [...]r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, podzielając stanowisko wyrażone w kwestionowanym. postanowieniu, odmówił stwierdzenia jego nieważności. Następnie postanowieniem z dnia [...]r. utrzymał w mocy postanowienie własne z [...]r. Prezydent Miasta, działając na wniosek Zarządu Dróg Miejskich, decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 49 Prawa budowlanego zezwolił na użytkowanie samowolnie wybudowanego w 1996r. odcinka ulicy [...], od ulicy [...] do ulicy [...] w P. podnosząc, że przedmiotowa inwestycja zapewnia bezpieczeństwo ludzi i mienia, spełnia wymagane warunki techniczne, a wreszcie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. Na skutek odwołania wniesionego przez A.T. Wojewoda decyzją z dnia [...]r. uchylił powołaną wyżej decyzję i sprawę przekazał organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie brak było rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego podjętych w trybie art. 50, 51 i 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wyrokiem z dnia 13 lutego 2003r. sygn. akt II SAB/Po 116/02 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu w sprawie ze skargi A.T. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wydania decyzji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego zobowiązał wskazany wyżej organ do wydania, w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia wyroku, decyzji administracyjnej. Powołany wyrok poprzedził zaskarżoną decyzję kasacyjną, uchylająca rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie nakazania na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej) rozbiórki przedmiotowej ulicy. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji przede wszystkim należy stwierdzić, że Sąd nie podziela przedstawionej w postanowieniu Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]r. i powtórzonej przez ten organ w motywach zaskarżonej decyzji wykładni art. 49 powołanej wyżej ustawy. Wskazany przepis stanowi, że nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Cytowany przepis wprowadził instytucję swoistego przedawnienia dla dopuszczalności orzeczenia o rozbiórce obiektu budowlanego w trybie art. 48 Prawa budowlanego, wyłączając możliwość jej nakazania po upływie 5 lat od zakończenia budowy. Jednoznaczna treść tego przepisu nie daje jakichkolwiek podstaw do podzielenia prezentowanych przez organ odwoławczy wywodów, z których zdaje się wynikać, że w ocenie tego organu bieg 5-letniego terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, względnie ulega zawieszeniu lub przerwie w czasie trwania postępowania administracyjnego i sądowego dotyczącego popełnionej po 1 stycznia 1995r. samowoli budowlanej. Taką interpretację art. 49 Prawa budowlanego należy uznać za dowolną, skoro wskazane przez organ odwoławczy okoliczności nie mieszczą się w hipotezie omawianego przepisu. Nieuzasadnione są także argumenty organu drugiej instancji odwołujące się do problematyki ewentualnego celowego przewlekania przez zainteresowane strony postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji). Należy przypomnieć, że zgodnie z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 kpa i skonkretyzowaną w art. 35 i nast. kpa, to na organie administracji publicznej ciąży powinność rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, a tym samym przeciwdziałania wszelkim sytuacjom utrudniającym realizację tej powinności. Skoro, zatem w rozpoznawanej sprawie bezspornym było, że samowolna budowa przedmiotowej ulicy trwała od września 1995r. do września 1996r., to 5-letni okres, o którym mowa w art. 49 Prawa budowlanego rozpoczął swój bieg po zakończeniu tej budowy, tj. we wrześniu 1996r. Okoliczność ta nie mogła być pominięta w postępowaniu prowadzonym, zgodnie z wyrokiem Sądu z dnia 13 lutego 2003r., w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Już tylko ubocznie zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji, poglądy Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone w orzeczeniach tego organu wydanych w postępowaniach administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu prawa budowlanego nie mają dla organów administracji wiążącego charaktery (por. art. 88 Prawa budowlanego). W świetle powyższych rozważań zaskarżona decyzja, jako naruszająca prawo budowlane (art. 48 i 49 Prawa budowlanego) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, musiała ulec uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Dlatego, na podstawie tego przepisu oraz art. 152 i 200 cytowanej wyżej ustawy, w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1271 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. /-/ B.Kamieńska /-/J.Szaniecka /-/ G.Radzicka Za nieobecnego Sędziego /-/ B.Kamieńska MarK