IV SA/Po 945/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak(spr.) As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 października 2006 r. sprawy ze skarg P. S. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych 1. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...]oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...]roku nr [...] 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]roku nr [...]oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z [...]roku [...]w tej tylko części, w której nie przyznano P. S. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, 3. określa, że decyzja opisana w punkcie 2 niniejszego wyroku podlega wykonaniu w części przyznającej wymienione w niej świadczenia rodzinne. /-/I. Kucznerowicz /-/M.Dybowski /-/D.Rzyminiak-Owczarczak Decyzją z dnia [...] r. Nr [...]działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K. Inspektor Biura Świadczeń Rodzinnych Urzędu Miejskiego w K. odmówił przyznania skarżącemu P. S. prawa do zasiłku rodzinnego na syna D.S. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Decyzję podjęto na podstawie art. 4, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 7 pkt 5, art. 8 art. 12, art. 14, art. 20, art. 23 ust. 1-4 i art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228 poz. 2255 z późn. zmianami), a w jej uzasadnieniu podano, iż rozpatrzono wniosek strony z dnia [...]lipca 2005 r. o ustalenie prawa do powyższych świadczeń, a wydając decyzję uwzględniono treść art. 7 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych zgodnie z którym warunkiem ich uzyskania jest oddalenie przez sąd powództwa o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców. Organ wyjaśnił, iż z dokumentów zebranych w sprawie wynika, że takie świadczenie od matki dziecka nie zostało zasądzone, stąd zarówno zasiłek rodzinny, jak i dodatki do niego wnioskodawcy nie przysługują. Składając odwołanie od powyższej decyzji P. S. wniósł o przyznanie przedmiotowych świadczeń. Wyjaśnił, że jest samotnym ojcem, powołał się na wyrok rozwodowy Sądu Okręgowego z dnia [...]r. sygn. akt [...]na mocy którego rozwiązane zostało jego małżeństwo z U. S[...], która przyjęła nazwisko drugiego męża i obecnie nazywa się Dz., oraz dokonano ustalenia sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej nad dwójką ich wspólnych dzieci; na mocy tego wyroku byłej żonie powierzone zostało wykonywanie władzy rodzicielskiej nad córką M., a jemu nad synem D., pozostawiając każdemu z rodziców prawo do współdecydowania w najważniejszych sprawach dotyczących wychowania i wykształcenia każdego z dzieci oraz prawo kontaktowania się w miejscu i czasie ustalonym przez strony. Jednocześnie każdego z rodziców zobowiązano do ponoszenia w całości kosztów utrzymania i wychowania dziecka, nad którym powierzone zostało wykonywanie władzy rodzicielskiej. Odwołujący się powołał się na swoja trudną sytuację materialną z uwagi na brak jakichkolwiek dochodów. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy, wskazując na jej zgodność z przepisami prawa. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, iż wnioskodawca jest osobą samotnie wychowującą dziecko lecz powołanym wyrokiem rozwodowym od żadnego z rodziców nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne i jednocześnie nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 7 pkt 5 przedmiotowej ustawy, bowiem strona nie przedłożyła dowodu na okoliczność oddalenia powództwa o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od byłej żony. W skardze na powyższą decyzję P.S. wniósł o jej uchylenie, przytaczając argumentację, którą zawarł w odwołaniu od decyzji organu I instancji, Zdaniem strony skarżącej w świetle treści wyroku rozwodowego zbędnym było występowanie z powództwem o zasądzenie alimentów na rzecz syna od drugiego z rodziców. Powyższa skarga do tut. Sądu wniesiona została w dniu [...] października 2005 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponowny wniosek o ustalenie prawa do przedmiotowych świadczeń P. S. złożył w dniu [...] marca 2006 r., do wniosku załączając prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w K. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...]r. sygn. akt III [...] oddalający jego powództwo o zasądzenie od byłej żony alimentów na rzecz syna D. Decyzją z dnia [...]r. [...]działający z upoważnienia Prezydenta Miasta K. Podinspektor Biura Świadczeń Rodzinnych Urzędu Miejskiego w K. przyznał skarżącemu P.S. prawo do zasiłku rodzinnego na okres od [...].03.2006 r. do [...].08.2006 r. na syna D., w kwocie [...]. zł miesięcznie, oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w kwocie [...]. zł oraz odmówił przyznania świadczenia w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Decyzję podjęto na podstawie art. 4, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 7 pkt 5, art. 8 art. 11a, art. 14, art. 20, art. 23 ust. 1-4 i art. 25 ust. 1, art. 26 ust. 1-4, art. 47, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228 poz. 2255 z późn. zmianami). W uzasadnieniu decyzji podano, iż z chwilą przedłożenia wyroku oddalającego powództwo o zasądzenie alimentów na rzecz syna od byłej żony uzyskał prawo do zasiłku rodzinnego na syna oraz dodatków do tego świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Powołując się na nowelizację ustawy o świadczeniach rodzinnych organ wyjaśnił, iż odmawiając prawa do przyznania\ dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka uwzględnił regulację zawartą w art. 11a ustawy, zgodnie z którym przedmiotowy dodatek przysługuje, jeśli drugi z rodziców nie żyje lub ojciec dziecka jest nieznany. Ponieważ w tym przypadku matka dziecka żyje, stąd brak jest podstaw do przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowywania. W odwołaniu od powyższej decyzji P. S. wniósł o przyznanie dodatku do zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka podnosząc, iż skoro nabył prawo do zasiłku rodzinnego, to przysługują mu także dodatki do tego świadczenia, w tym z tyt. samotnego wychowywania dziecka. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy, w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wyjaśniając, iż w rozumieniu przepisu art. 11a ustawy o świadczeniach rodzinnych wnioskodawca nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko, bowiem jego matka żyje W skardze na powyższą decyzję P. S. wniósł o jej uchylenie, wskazując na krzywdzący charakter działań organów administracji publicznej, które powinny pomagać samotnym ojcom. Wyjaśnił, iż od 2001 roku jest uznany za całkowicie niezdolnego do pracy i nie ma środków finansowych na wychowanie dziecka. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...]. lipca 2006 r. tut. Sąd połączył obie sprawy do wspólnego rozpoznania i wyrokowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadną. Zgodnie z art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli Sąd bada, czy organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i czy prawidłowo zastosował właściwe normy prawa materialnego i procesowego. W przedmiotowej sprawie obie zaskarżone decyzje są wadliwe, bowiem zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, co miało wpływ na wynik sprawy. Podstawową wadą obu postępowań było pominięcie przez organy rozpatrujące sprawę w obu instancjach treści wyroku rozwodowego orzekającego rozwiązanie małżeństwa skarżącego. Zgodnie z art. 365 §1 ustawy Kodeks postępowania cywilnego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a zgodnie z art. 366 tej ustawy wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą sporu stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Tym samym organy państwowe, w tym także orzekające w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia Sądu, będąc faktem i treścią tego orzeczenia związane, co implikuje w sposób bezwzględny uwzględnienie powyższego w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Ratio legis art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego polega na tym, iż gwarantuje ona zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 1999 sygn. akt IV SA 2543/98 Lex nr 48643. Zaskarżona decyzja z dnia [...]r. Nr [...]jako podstawę rozstrzygnięcia podaje przepis art. 7 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 września 2005 r., zgodnie z którym zasiłek rodzinny nie przysługuje jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców, chyba że: drugi z rodziców dziecka nie żyje (pkt a), ojciec dziecka jest nieznany (pkt b), powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjne od drugiego z rodziców zostało oddalone. Zdaniem organów administracji orzekających w tej sprawie żadna z przesłanek wskazanych w punktach a-c art. 7 pkt 5 przedmiotowej ustawy nie wystąpiła. Zważyć należy, iż z istoty władzy rodzicielskiej, zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy wynika, że każde z rodziców zobowiązane jest do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. W rozpatrywanej sprawie na mocy wyroku rozwodowego, którym orzeczono o rozwiązaniu małżeństwa skarżącego z U. S., nastąpiło ustalenie sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej nad dwójką małoletnich dzieci. Sąd ten ustalił, za zgodą stron postępowania, iż każdemu z rodziców przyznano władzę rodzicielską nad jednym dzieckiem, obciążając go jednocześnie kosztami utrzymania i wychowania tego dziecka. Powyższe nie oznacza zwolnienia każdego z rodziców z ustawowego obowiązku ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka, nad którym opiekę sąd przekazał drugiemu z rodziców, lecz oznacza, iż świadczenie alimentacyjne nie zostało określone kwotowo, a wzajemne obowiązki rodziców zostały w tym zakresie zrównoważone. Również wskazany wyrok rozwodowy żadnego z rodziców z obowiązku tego nie zwolnił. W świetle powyższego zbędnym było ponowne rozstrzyganie o obowiązku alimentacyjnym każdego z rodziców na rzecz drugiego z dzieci. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż art. 77 §1 k.p.a. i art. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych nakazują organom rozpatrującym wnioski o przyznanie przedmiotowych świadczeń zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a więc także i wyrok sądu powszechnego. W świetle powyższego obowiązkiem organu było ustalenie zakresu związania wyrokiem w konkretnej sprawie administracyjnej, co w przypadku wątpliwości co do treści wyroku winno nastąpić poprzez zapoznanie się z aktami sądowymi postępowania zakończonego wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia [...]r. sygn. akt [...]. Akta te zawierają materiał dowodowy, w oparciu o który Sąd ten rozstrzygnął w przedmiocie opieki nad małoletnimi dziećmi stron rozwodzących się, w tym na podstawie których uznał, iż w wyniku takiego rozstrzygnięcia poziomy życia każdego z dzieci będą zbliżone. W przeciwnym wypadku Sąd zasądziłby świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka, którego sytuacja mogłaby ulec pogorszeniu. Z naruszeniem wskazanych przepisów proceduralnych obowiązku tego nie dopełniono, bezpodstawnie zobowiązując skarżącego do przedłożenia wyroku sądowego o oddaleniu powództwa o zasadzenie alimentów na rzecz syna od jego matki. Na konieczność zmiany przedmiotowej regulacji prawnej zwrócił uwagę ustawodawca - w wyniku nowelizacji ustawy, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2006 r.; zgodnie z art. 7 pkt 5 dodano lit. d przyznano prawo do zasiłku rodzinnego w przypadku, gdy sąd zobowiązał do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka jednego z rodziców i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka. W ocenie Sądu ustawodawca w ten sposób doprecyzował treść przedmiotowego przepisu art. 7 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wypełniając tym samym istniejącą "lukę w prawie". Ustawodawca pominął bowiem niektóre sytuacje jako uprawniające do nabycia praw do tego świadczenia, które w świetle celów ustawy służyć miało zapewnieniu wsparcia finansowego osobom samotnie wychowującym dziecko, gdy drugi z rodziców nie ponosi kosztów utrzymania i wychowania dziecka i jednocześnie z przyczyn obiektywnych obowiązek taki na nim nie spoczywa. Sąd uznał także zasadność skargi na decyzję organu II instancji z dnia [...]r. Nr [...], którą odmówiono skarżącemu przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka przy równoczesnym ustaleniu prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Wraz z wnioskiem rozpatrzonym w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji skarżący przedłożył wyrok Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] r. sygn. akt III [...]oddalający jego powództwo o zasądzenie od byłej żony alimentów na rzecz syna D.. W oparciu o ten dokument skarżącemu przyznano zasiłek rodzinny na to dziecko oraz dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Uzasadniając odmowę przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka Samorządowe Kolegium Odwoławcze argumentowało, iż wnioskodawca nie nabył prawa do przedmiotowego dodatku bowiem zgodnie z przepisem art. 11a ustawy o świadczeniach rodzinnych uprawnienie do dodatku nabywają wyłącznie osoby, na rzecz których nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne ponieważ drugi z rodziców dziecka nie żyje lub ojciec dziecka jest nieznany, a w badanym przypadku matka dziecka żyje. Wraz z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. wyżej wskazanej nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych definicja osoby samotnie wychowującej dziecko zawarta jest w jej art. 3 pkt 17a. Zgodnie z tą definicją przez osobę samotnie wychowującą dziecko rozumieć należy m.in. osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Jednocześnie zgodnie z art. 11a tej ustawy dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje (w zakresie istotnym dla niniejszej sprawy) samotnie wychowującemu dziecko ojcu, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców ponieważ drugi z rodziców nie żyje. Tym samym stosując reguły wykładni językowej warunkiem przyznania prawa do przedmiotowego dodatku jest ustalenie, czy wnioskodawca jest osobą samotnie wychowująca dziecko oraz czy świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka nie zostało zasądzone ponieważ drugi z rodziców dziecka nie żyje lub ojciec dziecka jest nieznany. W ocenie Sądu również w tej sprawie aktualne są przytoczone wyżej rozważania w przedmiocie prawidłowego odczytania treści wyroku rozwodowego. Redakcja art. 11a przedmiotowej ustawy, w jej brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie wyklucza bowiem przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka w sytuacji, gdy obowiązek alimentacyjny ciąży na obu rodzicach dziecka, przy czym w świetle wyroku rozwodowego obowiązek ten nie został ustalony kwotowo na rzecz dziecka, nad którym opiekę sprawuje drugi z rodziców. Przepis ten w ocenie Sądu wskazuje na pewną niekonsekwencję ustawodawcy, który pominął niektóre sytuacje jako uprawniające do nabycia praw do tego dodatku, jednakże nie nosi ona cech niekonstytucyjności, stanowi natomiast sygnał do rozważenia zmiany tego przepisu przez rozszerzenie zawartego tam przywileju na inne osoby. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę wątpliwości co do regulacji zawartej w przedmiotowym przepisie nakazują skorzystać z zasad wykładni celowościowej, a nie tylko gramatycznej, tak jak to uczyniono na etapie postępowania administracyjnego. Zważyć bowiem należy, iż wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński "Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego" WN UAM 1972 s. 26 i n; Z. Ziembiński "Logika praktyczna" PWN 2002 s. 230). Zdaniem Sądu koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne ( L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz" Toruń 2002 r. s. 77). W oparciu o wskazaną wykładnię systemową (celowościową) Sąd rozpatrujący niniejsza sprawę uznał, iż jeżeli ustawodawca przyjął, że dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje, jeżeli drugi rodzic nie żyje lub ojciec dziecka jest nieznany i jednocześnie dodatek ten ma określony cel - zapewnie możliwości pokrycia kosztów utrzymania dzieci pozbawionych wsparcia ze strony drugiego z rodziców, to nie ma żadnych podstaw, by dodatek na realizację tego samego celu, w sytuacji, gdy drugi z rodziców żyje lecz nie jest zobowiązany do świadczeń alimentacyjnych na to dziecko, traktowane było inaczej. Z tych powodów również w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 2006 r. skarżący powinien otrzymać wnioskowany dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka, a decyzję o odmowie jego przyznania uznać należy za wydana z naruszeniem reguł wykładni prawa. Wskazać także należy, iż w aktach spraw prowadzonych przez organ I instancji brak jest upoważnienia, na mocy którego decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych w imieniu Prezydenta Miasta K. wydał pracownik Biura Świadczeń Rodzinnych Urzędu Miejskiego w K.. Również decyzje wydane w I instancji na takie upoważnienie nie powołują się, a zważyć należy, iż zostały podpisane przez pracowników tego Biura pracujących na stanowisku inspektora i podinspektora. Z naruszeniem art. 138 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późniejszymi zmianami) rozpatrujące odwołania od tych decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zbadało, czy osoba podpisana pod decyzją miała takie upoważnienie, jak również dokumentu takiego do akt sprawy nie załączyło. Powyższe uchybienie nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonych decyzji, lecz powinno zostać usunięte przy ponownym rozpatrzeniu przedmiotowych wniosków. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu I instancji. Przepis art. 152 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zastosowano w zakresie, w jakim świadczenia zostały skarżącemu przyznane. Rozpoznając sprawy ponownie organ I instancji zobligowany jest zastosować się do wskazań wynikających z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i przyznać skarżącemu świadczenia o które wystąpił wnioskami złożonymi w dniu [...]lipca 2005 r. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, zgodnie z wnioskiem z dnia [...] marca 2006 r. /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak jf