II OSK 233/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt [...] w sprawie ze skargi B. K. i W. K. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia 27 kwietnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za podłączenie do wodociągów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 26 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność zaskarżonej przez B. i W. K. uchwały Rady Gminy J. z dnia 27 kwietnia 2001 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłat za podłączenie nieruchomości do gminnych urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorczych urządzeń kanalizacyjnych w Gminie J. – w części dotyczącej opłat za podłączenie nieruchomości do sieci wodociągu gminnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że uchwałą z dnia 27 kwietnia 2001 r. rada Gminy J. postanowiła, że osoba rozporządzająca nieruchomością ubiegająca się o podłączenie do wodociągów i sieci kanalizacyjnej stanowiących zasób Gminy J. zobowiązana jest do uiszczenia na rzecz Gminy opłat – za podłączenie do siec wodociągu gminnego 2 000 zł. i za podłączenie do sieci kanalizacyjnej 3 000 zł. Na uchwałę skargę wnieśli B. i W. K. domagając się stwierdzenia nieważności lub niezgodności uchwały z prawem. Skarżący uiścili opłatę za podłączenie ich nieruchomości nr [...] położonej w N. do wodociągu gminnego w dniu 24 stycznia 2006 r., tymczasem uchwała z dnia 27 kwietnia 2001 r., jako niezgodna z prawem, została uchylona uchwałą Rady Gminy J. z dnia 21 kwietnia 2006 r., nr [...]. Zwrot zapłaconej kwoty jest zaś możliwy po stwierdzeniu przez Sąd nieważności lub niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną uchwałę w części dotyczącej opłat za podłączenie nieruchomości do sieci wodociągu gminnego wskazał, że ustaloną opłatę pobierano przed wydaniem osobom warunków technicznych na dostawę wody, tymczasem ani podane jako podstawa prawna uchwały przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74) i art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43) ani inne ustawowe przepisy nie upoważniały gminy do nakładania na obywateli obowiązków (w tym przypadku opłaty za prawo podłączenia do sieci wodociągowej). Zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą Rady Gminy J. z dnia 21 kwietnia 2006 r., jednak mając na uwadze uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94), Sąd uznał, że mimo uchylenia uchwały, wydanie wyroku stwierdzającego nieważność uchwały nie stało się zbędne. W skardze kasacyjnej Gminy J. od tego wyroku wniesiono o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania a ewentualnie o uchylenie wyroku i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podstawę skargi kasacyjnej stanowiły zarzuty istotnego naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez przyznanie przymiotu strony Gminie J. – jednostce samorządu terytorialnego, zamiast organowi administracji publicznej, którego działanie jest przedmiotem skargi, art. 161 § 1 pkt 3 w/w ustawy poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z powodu braku możliwości stwierdzenia niezgodności z przepisami uchwały, która została uchylona przed wezwaniem przez skarżących do usunięcia naruszenia i zaskarżeniem uchwały do sądu, oraz naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że stosować można tryb przewidziany w tym przepisie w sytuacji , gdy nie mogła być spełniona przesłanka skutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, wobec uchylenia uchwały przez organ przed wystosowaniem przez skarżących wezwania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gminy J. podniesiono, że skarga została wniesiona przeciwko podmiotowi nie posiadającemu legitymacji do występowania w sprawie w charakterze organu administracji publicznej. Gmina jest jednostką samorządu terytorialnego i nie może być uznana za organ administracji publicznej, co naruszałoby art. 32 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto wskazano, iż postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe – zaskarżona uchwała została uchylona jeszcze przed skierowaniem przez skarżących wezwania do usunięcia naruszenia - zatem wydanie wyroku stanowi naruszenie przepisu art. 161 § 1 pkt 3 w/w ustawy. Zdaniem pełnomocnika naruszony został przez to także przepis prawa materialnego - art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym bo wezwanie nie mogło być skuteczne w sytuacji gdy zaskarżona uchwała została w całości uchylona przed jej zaskarżeniem. Za nietrafne uznał pełnomocnik w uzasadnieniu skargi kasacyjnej także powołanie się Sądu na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego, która odnosi się do innej sytuacji (kiedy zmiana lub uchylenie uchwały następuje po jej zaskarżeniu do sądu) , a ponadto wydanie wyroku stało się zbędne skoro uchwała została uchylona w całości i nie można jej stosować do żadnych stanów prawnych z przeszłości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały prawidłowo sformułowane a ich ocenę prawną utrudnia niejasność i skrótowość uzasadnienia zaskarżonego wyroku , w tym także sprzeczność konkluzji tego uzasadnienia uznającego , że uchwała wymaga stwierdzenia nieważności z treścią sentencji, w której orzeczono o wydaniu zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa. Z uwagi na powyższe skargę kasacyjną, mimo że jej zarzuty nie są w pełni uzasadnione , z uwagi na zbyt ogólne i skrótowe potraktowanie argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę i ponowionych jako zarzuty w skardze kasacyjnej , należało skargę tę uwzględnić. Pierwszy z zarzutów - przyznania przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym Gminie J. – jest niezrozumiały. B. K. i W. K. zaskarżyli uchwałę Rady Gminy J. i tę uchwałę oceniał Sąd I Instancji. Gmina jest osobą prawną która działa poprzez swoje organy , takim organem jest Rada Gminy J. i wójt, który ponadto reprezentuje gminę na zewnątrz , także w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Okoliczność że skarżący wnieśli skargę przeciwko gminie jednocześnie zaskarżając w sposób jednoznaczny uchwałę Rady Gminy i tę uchwałę oceniając jako niezgodną z prawem nie czyni ich skargi niedopuszczalną. Z uwagi jednak na niejasność uzasadnienia wyroku w tym zakresie konieczne staje się ponowne rozważenie tej kwestii w postępowaniu sądowym. Również zarzut naruszenia art. 161 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) należało uznać za zasadny w świetle uzasadnienia zaskarżonego wyroku w którym Sąd nie wypowiedział się dlaczego , w warunkach tej konkretnej sprawy, nie uważa wydania wyroku za zbędne. Nie wystarczy w tym przypadku samo przywołanie stanowiska TK zajętego w uchwale z dnia 14 września 1994 r.(TK W 5/94) skoro w świetle art. 239 ust. 3 Konstytucji RP , z dniem jej wejścia w życie, uchwały TK wydawane w sprawie ustalenia wykładni ustaw tracą moc powszechnie obowiązującą. Nie oznacza to oczywiście niemożności zajmowania podobnego stanowiska ale wiąże się z obowiązkiem jego uzasadnienia, którego zabrakło a wynikiem tego braku jest m.in. zarzut skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwy jest brak w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały ustawowej podstawy prawnej do wydania aktu prawa miejscowego nakładającego obowiązek uiszczania opłat za zamiar podłączenia nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej. Mimo braku takiej podstawy , z uwagi na przedmiot, uchwała zaskarżona zasadnie została potraktowana jako – wadliwy – ale akt prawa miejscowego, co wiąże się z określonymi konsekwencjami prawnymi, w tym z możliwością stwierdzania nieważności także po upływie roku od podjęcia uchwały. Oceniając ponownie zgodność z prawem zaskarżonej uchwały należy mieć na względzie także interes skarżących w istocie domagających się naprawienia szkody poprzez zwrot wpłaconych opłat i uwzględnić także przepis art.417¹ kodeksu cywilnego, stanowiący że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody ,jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw(art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Interpretacja przepisów o zaskarżaniu uchwał i zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego musi zatem uwzględniać przywołane przepisy Konstytucji. Zaskarżona uchwała, choć uchylona w dacie jej zaskarżenia, wywołała skutki prawne, na jej podstawie pobierano opłaty a w tej sytuacji nie można uznawać postępowania ze skargi na tę uchwałę za bezprzedmiotowe, tym bardziej że sankcją ustawową w razie stwierdzenia przez Sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu prawa miejscowego jest sankcja nieważności, która rodzi inne konsekwencje prawne niż uchylenie ustawy. Sąd I Instancji postępowania w sprawie za bezprzedmiotowe nie uznał ale w istocie kwestii tej wnikliwie nie rozważał czyniąc częściowo zasadnym zarzut skargi kasacyjnej. Z zarzutem bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego łączy się kolejny – naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - poprzez rozpoznanie skargi w sytuacji gdy wezwanie nie mogło być skuteczne. Również ten zarzut musi być uznany za częściowo słuszny w sytuacji gdy Sąd nie rozważał bliżej treści wezwania skarżących do usunięcia naruszenia prawa i w sposób wyjątkowo niejasny odniósł się do zarzutów Gminy w tej kwestii. Co do zasady zatem, stanowisko Sądu który rozpoznał skargę w świetle akt sprawy , w tym pism (wezwań) skarżących, może być uznane za zasadne, ale wymaga rozważenia w kontekście argumentów Gminy. Z uwagi na powyższe, zważywszy że wadliwe uzasadnienie wyroku pozwalało uznać zarzuty skargi kasacyjnej za częściowo uzasadnione , na podstawie art. 185 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.