III SA/Wa 2948/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Tarno, Sędziowie asesor WSA Dariusz Turek (spr.),, asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Anna Kurdej, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2006 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem, które wpłynęło do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej ZUS) Oddziału w O. dnia 13 maja 2005 roku Z. K. zwrócił się o umorzenie zaległości na rzecz ZUS za okres od 1 czerwca 2001 roku do 1 września 2001 roku. Wniosek motywował tym, że 30 kwietnia 2001 roku zgłosił się do ZUS w celu spłaty istniejących zaległości. Przekazano mu wydruk, z którego wynikało, iż ma zaległości za okres od października 2000 roku do lutego 2001 roku w kwocie 1981,40 zł. W tym samym dniu dokonał wpłaty na rzecz ZUS tytułem spłaty zaległości. W 2004 roku otrzymał tytuły wykonawcze dotyczące należności z okresu październik 2000 - luty 2001. Po przedstawieniu dowodu wpłaty kwot wynikających z wydruku komputerowego sporządzonego 30 kwietnia 2001 roku, postępowanie egzekucyjne w tym zakresie umorzono, przeksięgowując te kwoty na zaległości za wskazany okres. W wyniku tej operacji powstała -luka" we wpłatach składek na rzecz ZUS za okres od czerwca do września 2001 roku. Z. K. podniósł, iż kiedy zgłosił się do ZUS 30 kwietnia 2001 roku, nie poinformowano go o zaległościach dotyczących innych okresów. Nie posiada dowodów wpłat na rzecz ZUS za 2000 rok, gdyż dokumentacja ta uległa spaleniu. Ponadto dodał, że w chwili obecnej nie jest w stanie dokonać spłaty zaległości, gdyż od listopada 2004 roku jest bezrobotnym, nie ma prawa do zasiłku, nie ma pieniędzy na leczenie wykrytej u niego w ostatnim czasie choroby nowotworowej. Do wniosku dołączył zaświadczenie Powiatowego Urzędu Pracy w O., wynik badania z 5 maja 2005 roku, kopię postanowienia u umorzeniu postępowania egzekucyjnego, kopię dowodu wpłaty z 30 kwietnia 2001 roku, kopie wydruków komputerowych z 30 kwietnia 2001 roku i kopie tytułów wykonawczych. Decyzją z [...] sierpnia 2005 roku ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek na: ubezpieczenie zdrowotne za okres czerwiec 2000 roku - wrzesień 2000 roku w łącznej kwocie 2.344,33 zł, w tym z tytułu składek w kwocie 1.085,73 zł, odsetek liczonych na dzień 13 maja 2005 roku w kwocie 4.336,90 zł oraz kosztów upomnienia w kwocie 8,80 zł; ubezpieczenie zdrowotne za okres czerwiec 2000 - wrzesień 2000 w łącznej kwocie 717,91 zł, w tym z tytułu składek w kwocie 335,51 zł, odsetek liczonych na dzień 13 maja 2005 roku w kwocie 382,40 zł; Fundusz Pracy za okres czerwiec 2000 - wrzesień 2000 w łącznej kwocie 235,10 zł, w tym z tytułu składek w kwocie 109,90 zł, odsetek liczonych na dzień 13 maja 2005 roku w kwocie 125,20 zł. W uzasadnieniu podniesiono, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność, brak jest również jednoznacznych dowodów, które świadczyłyby o tym, że płacenie zaległych składek pozbawiłoby wnioskodawcę i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, tj. brak przesłanek wynikających z art. 28 ust.3a ustawy z 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 137, poz. 887 z późn. zm., zwanej dalej u.s.u.s.), w zw. z § 3 ust.1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz.1365), zwanego dalej rozporządzeniem. Jak wynika z zeznań podatkowych, w latach 2003 i 2004, Z. K. miał możliwość uregulowania zaległości. Dłużnik nie poniósł strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia. W ocenie Organu, dłużnik nie znajduje się w ubóstwie, które zagrażałoby dalszej egzystencji. Przemawia za tym fakt, że nie korzysta z pomocy społecznej, nie poszukuje pracy za pośrednictwem urzędu pracy. Trudności płatnicze dłużnika mogą mieć charakter tymczasowy. Umorzenie należności miałoby wpływ na przyszły wymiar świadczeń wypłacanych przez ZUS, naruszałoby więc słuszny interes obywateli. Z. K. w dniu 19 sierpnia 2005 roku wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniósł, iż w 2003 i 2004 roku nie miał świadomości istnienia jakichkolwiek zaległości na rzecz ZUS. Do września 2004 roku nie otrzymał z ZUS żadnych informacji na temat zadłużenia, z tego powodu kwota odsetek przewyższa kwotę zadłużenia. Zarzucił, iż decyzja z [...] sierpnia 2005 roku w ogóle nie porusza tych istotnych, zdaniem Skarżącego, kwestii. Decyzją z [...] września 2005 roku Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono argumenty przytoczone w uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2005 roku. Na decyzję organu drugiej instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł w dniu 21 października 2005 roku Z. K.. W uzasadnieniu podniósł, iż 10 czerwca 2005 roku podjął pracę na umowę zlecenia, dlatego nie jest już zarejestrowany jako osoba bezrobotna. W 2003 i 2004 roku był przekonany, iż nie ma żadnych zaległości na rzecz ZUS. Wysokość opłat z tytułu korzystania z mieszkania przekracza jego dochody. Świadczy to, zdaniem skarżącego o tym, że brak mu środków na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Na utrzymanie i leczenie pożycza pieniądze od znajomych. Aktualnie przebywa w Klinice U. w P., gdzie oczekuje na operację w związku z wykrytym [...]. W odpowiedzi na skargę z 26 października 2005 roku organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w wydanych decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do jej uchylenia. Zgodnie z art. 28 ust. 3 a i b u.s.u.s. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Szczegółowe zasady umarzania w całości lub części należności określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 roku (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W § 3 pkt 1 wskazano, iż ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności: w przypadku gdy pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenia należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, a także w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego płacenia należności. Od tej decyzji na podst. art.83 ust.4 u.s.u.s. przysługuje stronie wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz.1071), zwaną dalej k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny przez organ wyższej instancji, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej przez Prezesa ZUS powyższych wymogów nie spełnia. Na podstawie tak sformułowanego uzasadnienia Sąd nie był w stanie ocenić prawidłowości całościowego postępowania w sprawie, dokonanych na jego podstawie ustaleń i w konsekwencji końcowego rozstrzygnięcia, które zostało zaskarżone. W ocenie Sądu doszło do naruszenia art. 107 k.p.a., co skutkowało uchyleniem decyzji. W uzasadnieniu decyzji pierwszej, jak i drugiej instancji stwierdzono jedynie, że przedstawione dowody nie stanowią przesłanek wystarczających do umorzenia zaległości. Takie lakoniczne uzasadnienie decyzji Organu w przedmiotowej sprawie jest z całą pewnością niewystarczające w świetle zadań, jakie stawia przed decyzją administracyjną k.p.a. Na podkreślenie zasługuje również fakt, iż uzasadnienie decyzji Organu drugiej instancji, nie odnosi się do podniesionych przez Skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy konkretnych zarzutów. Już we wniosku o umorzenie zaległych składek Z. K. podnosił, że 30 kwietnia 2001 roku otrzymał wydruk komputerowy, z którego wynikało, iż posiada zaległości za okres październik 2000 roku - luty 2001 roku, innych zaległości nie wykazano. Kwotę tych zaległości Skarżący zapłacił jeszcze tego samego dnia (patrz kserokopia dowodu wpłaty). Pod koniec 2004 roku Skarżący dowiedział się, że wystawione zostały tytuły egzekucyjne dotyczące należności za ten właśnie okres. Okazało się, że ZUS stwierdził zaległości także za inne okresy. Skarżący także we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak również z skardze podnosił, iż nie miał informacji o istnieniu innych zaległości. Ten fakt, mimo iż stanowił podstawowy argument Skarżącego we wszystkich jego pismach, pozostał całkowicie poza zainteresowaniem Organów. Prezes ZUS nie wyjaśnił, czy rzeczywiście Skarżącego w dniu 30 kwietnia 2001 roku poinformowano o zaległościach jedynie za okres październik 2000 roku - luty 2001 roku, jeżeli tak się stało, to dlaczego dopiero w 2004 roku stwierdzono zaległości także za inne okresy, zaś wydruk z 30 kwietnia 2001 roku ich nie wykazał i czy składki za okres czerwiec - wrzesień 2000 roku nie zostały rzeczywiście przez Skarżącego uiszczone. Z. K. w swoich pismach wskazywał na swoją sytuację zdrowotną i majątkową. Wykazywał uzyskiwane dochody, ich wysokość. W dołączonych pismach powoływał się również na zły stan swego zdrowia. Podnosił, iż pożycza pieniądze od osób fizycznych na leczenie i utrzymanie domu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również decyzji Organu I instancji, brak jest jakiegokolwiek odniesienia do tych kwestii w kontekście § 3 pkt 1 rozporządzenia. Nie wskazano również, na czym Organ oparł swoją pozytywną prognozę co do przyszłej sytuacji materialnej Skarżącego w kontekście jego wieku i stanu zdrowia. Wyżej wskazane przepisy dotyczące umarzania składek nakazują dokonanie analizy aktualnej sytuacji materialnej i osobistej skarżącego w kontekście możliwości spłaty zadłużenia. Zdaniem Sądu, wobec takiego podejścia Organu do złożonego wniosku i wskazywanych przez Skarżącego argumentów, ma on prawo pozostawać w poczuciu, iż decyzje są podejmowane przez Prezesa ZUS bez uwzględnienia jego trudnej sytuacji. To, że Organ wydaje decyzję bez odniesienia się do zarzutów strony, powoduje, że decyzja taka wymyka się kontroli Sądu pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. Nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez Organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać, a także rozpatrzyć cały materiał dowodowy odnoszący się do sytuacji osobistej i majątkowej Skarżącego. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. W związku z powyższym wskazać należy, że Organ II instancji podejmując rozstrzygnięcie powinien odnieść się do całości wniosku Skarżącego, podać w uzasadnieniu decyzji, co wzięto pod uwagę przy jej wydawaniu, przeanalizować zarówno dochody osiągane przez rodzinę Skarżącego, jak i niezbędne wydatki, w tym także wydatki związane z leczeniem, jak również odnieść się szczegółowo do zarzutów Skarżącego, wyjaśniając kwestię niewskazania zaległości za okres czerwiec - wrzesień 2000 roku w wydruku z 30 kwietnia 2001 roku. Z uwagi na zakres postępowania odwoławczego, umożliwiający organowi odwoławczemu wydanie decyzji o charakterze reformatoryjnym, Sąd uznał za wystarczające uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej. Uchylając decyzję, Sąd nie przesądził o tym, czy wniosek o umorzenie wskazanych należności jest zasadny. Kwestia ta powinna stać się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym ponownie przeprowadzonym przez Prezesa ZUS. Zaskarżona decyzja jest oparta na uznaniu administracyjnym, badaniu nie podlegał więc aspekt słusznościowy, ale sposób w jaki organy doszły do odmownego załatwienia wniosku Skarżącego oraz przedstawiona w uzasadnieniu decyzji argumentacja. Sąd nie ma uprawnień do merytorycznej kontroli takich decyzji (porównaj wyrok WSA z 9 listopada 2005 roku III SA/Wa 1264/05, M.Podat. 2005/12/4, wyrok WSA z 4 marca 2005 roku, III SA/Wa 1980/04,LEX nr 174419). W tym stanie rzeczy, wobec ujawnienia naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji, uznając, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości (art.152 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podst. art.200 p.p.s.a.