I OSK 283/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz Sędziowie NSA Henryk Ożóg (spr.) Małgorzata Stahl Protokolant Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 25 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Bd 784/05 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Bydgoszczy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku za wysługę lat do uposażenia zasadniczego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Bydgoszczy z dnia [...] nr [...] i decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia [...] [...], 2. zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Bydgoszczy na rzecz K. M. kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Dyrektor Aresztu Śledczego w [...], decyzją personalną z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie 31 ust. 1 pkt 4, ust. 2, ust. 4, art. 100 ust. 1 pkt 1 lit. b, ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) (dalej ustawy o Służbie Więziennej ) w związku z § 1 ust. 1 pkt 1 i 3, § 2, § 3, § 4 zarządzenia NR 36/96/CZSW Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 sierpnia 1996r. w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów służby i pracy podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Służby Więziennej (dalej zarządzenia) i § 1 ust.1 pkt 1, ust. 2, ust. 3, § 2 ust. 2 pkt 1, pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 14, poz. 137) (dalej rozporządzenia w sprawie dodatków o charakterze stałym) przyznał funkcjonariuszowi Służby Więziennej K. M. na dzień 1 czerwca 2005r. dodatek za wysługę lat w wysokości 10 % uposażenia zasadniczego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zaliczono do wysługi lat w Służbie Więziennej okres służby w Wojsku Polskim w wymiarze 1 (jeden) rok, 5 (pięć) miesięcy, 22 (dwadzieścia dwa) dni. Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. M. kwestionując datę przyznania dodatku za wysługę lat i jego wysokość. Zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię wskazanych wyżej przepisów. Niewliczenie do okresu uprawniającego do dodatku za wysługę lat okresu nadterminowej zasadniczej służby wojskowej odbywanej przez niego od 19 stycznia 1994r. do 18 stycznia 1998r. jest rażącym naruszeniem prawa. Organ II instancji – Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w Bydgoszczy, decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 31 ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej uchylił zaskarżoną decyzję i ustalił K. M. z dniem 8 sierpnia 1998r. prawo do dodatku za wysługę lat w wysokości 5 % uposażenia zasadniczego, a z dniem 8 sierpnia 2003r. prawo do tego dodatku w wysokości 10 % uposażenia zasadniczego. Organ odwoławczy stwierdził, że K. M. został przyjęty do Służby Więziennej z dniem 1 lutego 1998r. W dniu przyjęcia do tej służby, w zakresie dodatku za wysługę lat obowiązywały przepisy: art. 100 ustawy o Służbie Więziennej oraz wspomniane zarządzenie. Zgodnie z tymi przepisami dodatek za wysługę lat przyznawany był po upływie dwóch lat służby, a do wysługi lat poza służbą w Służbie Więziennej podlegały zaliczeniu również okresy zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych Służby Więziennej oraz okres zasadniczej służby wojskowej. Mając to na uwadze należało K. M. uwzględnić przy ustalaniu prawa do dodatku za wysługę lat okres zasadniczej służby wojskowej trwającej od 28 lipca 1992r. do 19 stycznia 1994r. Do okresu tego nie podlegał zaliczeniu okres pracy w Przedsiębiorstwie "E." w [...] i w Zakładzie Instalacji Elektrycznych w [...], a także okres nadterminowej służby wojskowej pełnionej od 19 stycznia 1994r. do 18 stycznia 1998r. Z uwagi na to, iż zgodnie z art. 100 ust. 1 pkt 2 po upływie 5 lat służby, funkcjonariusz nabywa prawo do dodatku za wysługę lat w wysokości 10% uposażenia zasadniczego należało ustalić plut. K. M. od dnia 8 sierpnia 2003r. prawo do 10% dodatku za wysługę lat. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy K. M. podniósł zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przy wydaniu decyzji przepisów prawa materialnego art. 100 ustawy o Służbie Więziennej oraz art. 59 w związku z art. 82 ustawy z dnia 21 listopada 1967r. o powszechnym obowiązku obrony (tj. Dz. U. z 2004r., Nr 241, poz. 2414) oraz błędna interpretację. Zdaniem skarżącego niewliczenie do okresu uprawniającego do dodatku za wysługę lat - okresu nadterminowej zasadniczej służby wojskowej odbywanej przez niego od 19 stycznia 1994r. do 18 stycznia 1998r.- jest rażącym naruszeniem prawa. W punkcie drugim zaskarżonej decyzji naruszono zasadę praworządności wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w punkcie ustalającym z dniem 8 sierpnia 1998r. prawo do dodatku za wysługę lat w wysokości 5% uposażenia zasadniczego oraz z dniem 8 sierpnia 2003r. prawo do tego dodatku w wysokości 10% uposażenia i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wydając bowiem zaskarżoną decyzję w sposób prawidłowy ustalono wysokość należnego skarżącemu dodatku za wysługę lat i szczegółowo wyjaśniono w uzasadnieniu decyzji podstawy zaliczania do dodatku za wysługę lat, przedstawionych przez skarżącego okresów zatrudnienia. Zastrzeżeń nie budzi również podstawa prawna rozstrzygnięcia sprawy jak i, przyjęta przez organ administracyjny, interpretacja przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 16 listopada 2005r., sygn. akt II SA/Bd 784/05 skargę tę oddalił. Zgodnie bowiem z art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, przy ustalaniu dodatku za wysługę lat, funkcjonariuszowi Służby Więziennej uwzględnia się okres zasadniczej służby wojskowej oraz okresy zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych w pełnym wymiarze czasu pracy. Na podstawie art. 100 ust. 4 tej ustawy zostało wydane wspomniane rozporządzenie w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej. Rozporządzenie to w § 2 ust. 2 wymienia dokumenty, na podstawie których zalicza się okresy służby lub zatrudnienia do okresu w służbie więziennej, od którego zależy wysokość dodatku za wysługę lat. M. in. wymienia ono wyciąg z książeczki wojskowej. Z książeczki wojskowej skarżącego wynika, że od 28 lipca 1992r. do 19 stycznia 1994r. odbywał czynną służbę wojskową, a od 19 stycznia 1994r. do 18 stycznia 1998r. służbę nadterminową. Powyższych przepisów nie należy analizować tracąc z pola widzenia całość systemu prawnego, a w szczególności przepisów ustawy z dnia 21 listopada 1967r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2004r., Nr 241, poz. 2414 ze zm., dalej ustawy o powszechnym obowiązku obrony). Zgodnie z art. 59 tej ustawy żołnierzami w czynnej służbie wojskowej są osoby, które odbywają zasadniczą służbę wojskową, nadterminową zasadniczą służbę wojskową, przeszkolenie wojskowe, ćwiczenia wojskowe, okresową służbę wojskową oraz pełnią służbę wojskową w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. Żołnierze odbywający zasadniczą służbę wojskową mogą ją pełnić nadterminowo na podstawie dobrowolnego zgłoszenia (art. 86 ust. 1). Z zastrzeżeniem więc treści art. 59 pkt 1 lit a i b i art. 86 ust. 1 z powołanej ustawy wynika, że ustawodawca rozróżnia zasadniczą służbę wojskową i służbę nadterminową, chociaż obie służby traktuje jako "czynną służbę wojskową". Zwrócenie uwagi na te przepisy jest konieczne zważywszy, że art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej odwołuje się do "okresu zasadniczej służby wojskowej". Jednak ani przepisy tej ustawy ani wspomnianego rozporządzenia w sprawie dodatków o charakterze stałym nie wyjaśniają treści tego pojęcia. Nie wyjaśniało go również zarządzenie w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów służby i pracy podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Służby Więziennej. Konieczne zatem było odniesienie się do ustawy o powszechnym obowiązku obrony dla ustalenia znaczenia pojęcia "zasadnicza służba wojskowa". Sformułowania cytowanego przepisu w związku z przywołanymi przepisami ustawy o powszechnym obowiązku obrony – nie pozostawiają więc żadnych wątpliwości, że w rozumieniu art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej chodzi wyłącznie o "zasadniczą służbę wojskową" i nie obejmuje on "nadterminowej służby wojskowej". Gdyby intencją ustawodawcy było zaliczenie tego rodzaju służby wojskowej do okresów upoważniających do dodatku za wysługę lat w służbie więziennej, to zapewne nadałby art. 100 ust. 2 zupełnie inne brzmienie, właśnie ze względu na treść art. 59 ustawy o powszechnym obowiązku obrony. Skoro tak się nie stało, brak jest logicznych podstaw do wykładni art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej po myśli skarżącego. I dlatego uznając, że w postępowaniu administracyjnym nie naruszono prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę oddalono. W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej poprzez ustalenie, że do okresu służby zaliczanego do wysługi lat nie uwzględnia się okresu nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, gdyż w procesie wykładni prawa uznano, że w zakresie pojęciowym zasadniczej służby wojskowej nie mieści się nadterminowa zasadnicza służba wojskowa oraz poprzez przyjęcie, że w sprawie ma zastosowanie art. 59 ustawy o powszechnym obowiązku obrony, natomiast sąd nie uwzględnił przepisów tej ustawy zawartych w rozdziale 3 tj. art. 82 i następnych, co wskazuje że niewłaściwie zastosowano prawo w konsekwencji jego błędnej wykładni. Bowiem art. 59 tej ustawy tylko wymienia formy odbywania i pełnienia czynnej służby wojskowej, natomiast pominięte przez Sąd przepisy art. 82 i następne, wymienione w rozdziale 3, regulują kwestie związane z odbywaniem zasadniczej służby wojskowej i nadterminowej służby wojskowej istotne do interpretacji kwestii niedookreślonego pojęcia "zasadnicza służba wojskowa ". W uzasadnieniu tej skargi wskazano, że strona skarżąca uważa, że przeprowadzona wykładnia przepisów była wadliwa z uwagi na to, że nie została właściwie przeprowadzona wykładnia systemowa. Sąd administracyjny skupił się przede wszystkim na art. 59 który dla przedmiotowej sprawy ma charakter porządkowy, systematyzujący, ale pomija analizę tak znaczenia tytułu rozdziału trzeciego tej ustawy, jak i przepisów w nim zawartych. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął ten wątek rozważań, czy w przepisie art. 100 ustawy o Służbie Więziennej lub też w treści rozporządzenia w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej sformułowanie "zasadnicza służba wojskowa" nie odnosi się do osób, o których mowa w art. 82 i następne, zamieszczonych w rozdziale 3 ustawy z dnia 21 listopada 1967r. o powszechnym obowiązku obrony. W art. 86 ustawy o powszechnym obowiązku obrony ustawodawca dopuścił możliwość pełnienia nadterminowo zasadniczej służby wojskowej. Ustawodawca wyraźnie postanowił, że osoby pełniące ją nadterminowo pozostają w zasadniczej służbie wojskowej (art. 86 ust. 2 ustawy). Z faktu nadterminowego pełnienia tej służby nie wynika, iż utraciła ona przymiot zasadniczej służby wojskowej. Ustawodawca rozróżnia dwie formy pełnienia zasadniczej służby wojskowej: pierwszą jest obowiązkowa zasadnicza służba wojskowa pełniona na podstawie aktu administracyjnego jakim jest powołanie; drugą jest nadterminowa zasadnicza służba wojskowa pełniona w następstwie dobrowolnego zgłoszenia (oświadczenia woli) złożonego przez żołnierza zasadniczej służby wojskowej. Nadterminowa zasadnicza służba wojskowa jest "przedłużeniem" zasadniczej służby wojskowej. Gdyby ustawodawca zamierzał odróżnić kategorię nadterminowej zasadniczej służby wojskowej od zasadniczej służby wojskowej, to nic nie stało na przeszkodzie, aby zamieścił ją w odrębnym rozdziale. Jeżeli sformułowanie jest ogólne, to należy interpretować przepis ogólnie, bez wprowadzania dalej idących szczegółowych rozróżnień (Lege non distinguente nec nostrum est distinguere). Takie uzależnienie w przyznawaniu dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego w zależności od formy odbywania zasadniczej służby wojskowej (terminowy lub nadterminowy) w istocie naruszałoby zasadę równości wobec prawa ustanowioną w art. 32 Konstytucji. Skoro ustawodawca tego nie uczynił, to użyte w przepisie art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, jak też w treści rozporządzenia w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej, sformułowanie "zasadnicza służba wojskowa" odnosi się do wszystkich uprawnionych, którzy wywodzą swoje prawa tak z odbycia wyłącznie zasadniczej służby wojskowej, jak i z nadterminowej zasadniczej służby wojskowej. Wniosek z tego taki, że ustawodawca rozróżnia obie kategorie w ramach wymienienia form odbywania czynnej służby wojskowej, ale obie kategorie mieszcząc się w rozdziale poświęconym zasadniczej służbie wojskowej zawarte są w jednolitym zbiorze pojęciowym zatytułowanym "zasadnicza służba wojskowa". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Nieważność postępowania została określona w art. 183 § 2 p.p.s.a., ale żadna z jej postaci, w tym przepisie wyszczególnionych, tu nie występuje. Skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej, wniesionej w tej sprawie, zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów: art. 100 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej i przepisów rozporządzenia w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz art. 59 ustawy o powszechnym obowiązku obrony i niezastosowanie art. 82 i następne tej ustawy. Zarzut naruszenia tych przepisów zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej funkcjonariuszom przysługują do uposażenia zasadniczego dodatki o charakterze stałym tj. dodatek za wysługę lat, dodatek za stopień i dodatek służbowy. Zgodnie z art. 100 ust. 2 tej ustawy przy ustalaniu dodatku za wysługę lat uwzględnia się okres zasadniczej służby wojskowej oraz okresy zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych w pełnym wymiarze czasu pracy. Na podstawie art. 100 ust. 3 tej ustawy zostało wydane wspomniane rozporządzenie w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej, które określa tryb i warunki przyznawania funkcjonariuszom tych dodatków. Z treści § 2 ust. 2 pkt 5 tego rozporządzenia wynika, że zaliczenie okresów służby lub zatrudnienia do okresu służby w Służbie Więziennej następuje m. in. na podstawie wyciągu z książeczki wojskowej. Należy podzielić zapatrywanie, że skoro w ustawie o Służbie Więziennej pojęcie "zasadnicza służba wojskowa" nie zostało wyjaśnione, a instytucja ta znalazła się w ustawie o powszechnym obowiązku obrony to jej przepisy stają się pomocne w rozwiązaniu kwestii, którą uczyniono przedmiotem sporu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela oceny prawnej w tym zakresie zawartej w zakwestionowanym wyroku Sądu I instancji. W przepisie art. 59 tej ustawy mowa jest o żołnierzach w czynnej służbie wojskowej jako osobach odbywających m. in. zasadniczą służbę wojskową, nadterminową zasadniczą służbę wojskową, przeszkolenie wojskowe, ćwiczenia wojskowe, okresową służbę wojskową. Z pozoru sądzić by można, że skoro w przepisie tym zasadnicza służba wojskowa została wymieniona obok nadterminowej zasadniczej służby wojskowej służby te istotnie się od siebie różnią, że nadterminowa zasadnicza służba wojskowa jest czymś odmiennym od zasadniczej służby wojskowej. Pojęciem tym posługuje się ustawa o Służbie Więziennej w art. 100 ust. 2, nie używa natomiast pojęcia czynna służba wojskowa. Ale zasadniczej służbie wojskowej ustawodawca poświęcił cały rozdział 3 w dziale III traktującym ogólnie o służbie wojskowej. Przepis art. 82, otwierający ten rozdział dotyczy zasadniczej służby wojskowej (czasu jej trwania i sposobu odbywania). Przepis art. 86 normuje zaś nadterminową zasadniczą służbę wojskową. Stanowi jasno, że żołnierze odbywający zasadniczą służbę wojskową mogą pełnić ją nadterminowo przez okres od jednego do siedmiu lat, na podstawie dobrowolnego zgłoszenia (ust.1). Żołnierze ci mogą zostać pozostawieni w nadterminowej zasadniczej służbie wojskowej, jeżeli takie są potrzeby osobowe jednostki wojskowej, a żołnierze ci spełniają łącznie określone warunki (ust.1a). Nie ulega zatem wątpliwości, że mamy do czynienia w takim przypadku z utrzymywaniem się bytu tej samej instytucji prawnej. Wprawdzie nadterminowa zasadnicza służba wojskowa przebiega z określonymi modyfikacjami wynikającymi z przepisów rozporządzenia MON z dnia 12 października 2004r. w sprawie trybu przyjmowania oraz sposobu odbywania nadterminowej zasadniczej służby wojskowej (Dz. U. Nr 238, poz. 2396), czy też podobnego, wcześniejszego rozporządzenia MON z dnia 22 czerwca 1992r. (Dz. U Nr 56, poz. 277 ze zm.) nie zmienia to jednak oceny, że jest to zasadnicza służba wojskowa. Nie ma bowiem żadnych istotnych, racjonalnych przesłanek by odmiennie traktować osoby odbywające zasadniczą służbę wojskową i nadterminową zasadniczą służbę wojskową. Oceny tej nie może zmienić i to, że jedna z tych służb wynika z określonego obowiązku, druga natomiast zasadza się na dobrowolnym jej pełnieniu. Taka też była intencja ustawodawcy, który obydwie te służby objął wspólnym mianem zasadnicza służba wojskowa (rozdział 3 dział III). W ich rozdzieleniu i nadaniu im z punktu widzenia przepisu art. 100 ust. 2 odmiennego znaczenia należałoby upatrywać nierównego traktowania wobec prawa (art.32 Konstytucji). Powyższe względy przemawiały za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Wobec tego, że nie stwierdzono naruszenia przepisów postępowania, a jedynie naruszenie prawa materialnego należało uchylić zaskarżony wyrok i na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznać skargę. Czyniąc to Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o powyższe rozważania uznał konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej organu I instancji. Orzeczenie o kosztach zostało oparte na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.