II GSK 45/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Janusz Zajda Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S.P. – P.P.- H.- U. "S." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1610/06 w sprawie ze skargi S.P. – P.P.- H.- U. "S." na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 25 października 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1610/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.P., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą PPHU "S." (dalej zwanego skarżącym) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej: SKO w P.) z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddalił skargę. I Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. Na wniosek z dnia 18 lutego 2004r. decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Miejski Zarząd Dróg w P. udzielił skarżącemu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego celem umieszczenia reklamy na okres od 1 stycznia 2004 r. do 30 kwietnia 2004 r. SKO w P. decyzją z [...] marca 2005 r. działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa i art. 158 § 1 kpa z urzędu stwierdziło nieważność decyzji Miejskiego Zarządu Dróg w P. z [...] lutego 2004 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, poprzez wydanie decyzji z mocą wsteczną obejmującą okres, który stanowił przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego określonego w poprzednim zezwoleniu, co stanowi naruszenie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm., dalej cytowana jako udp). Decyzja ta nie została zaskarżona. S.P. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z dnia [...] marca 2005r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2004r. Decyzją z [...] czerwca 2006 r. SKO w Płocku odmówiło stwierdzenia nieważności swojej własnej decyzji z dnia 9 marca 2005r. uznając, że nie zaszła żadna z przesłanek zawartych w art. 156 § 6 pkt 1-6 k.p.a. S. P. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy podnosząc, że organ nie uwzględnił orzecznictwa NSA i naczelnej zasady procesowej z art. 7 kpa, naruszenie art.40 ust.12 udp nie miało charakteru rażącego, zaś zajęcie pasa drogowego nie było samowolne. Decyzją z [...] lipca 2006 r. SKO w P. utrzymało w mocy swoją poprzednią decyzję z [...] czerwca 2006 r. W uzasadnieniu organ wywiódł, że SKO stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] lutego 2004 r. nie naruszyło prawa, tym bardziej nie naruszyło go w sposób kwalifikowany. To zarządca drogi (Prezydent Miasta P.) rażąco naruszył prawo wydając decyzję z dnia [...] lutego 2004 r. i udzielając zezwolenia z datą wsteczną, nie bacząc na jednoznaczny w swej treści art. 40 ust.12 p.2 udp. W tym stanie rzeczy SKO miało obowiązek stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta z dnia [...] lutego 2004 r. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji SKO o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta P. jest więc nieuzasadnione. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniósł na powyższą decyzję SKO S.P. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazał, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji musi mieć charakter wyjątkowy, a stwierdzone wady muszą być rażące i mieć szczególny ciężar gatunkowy. Skarżący podniósł, że w innych sprawach, dotyczących innych decyzji o wydaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego za okres wsteczny, SKO odmówiło stwierdzenia ich nieważności uznając, że omawiane naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 25 października 2006 r. oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] czerwca 2006r. nie naruszają prawa. Sąd I instancji przypomniał, że bezspornym w rozpoznawanej sprawie jest fakt, że skarżący posiadał zezwolenie na umieszczenie na pasie drogowym reklamy do dnia 31 grudnia 2003 r. Ponowny wniosek o takie zezwolenie złożył dopiero w dniu 18 lutego 2004 r., a decyzja z [...] lutego 2004 r. zezwalająca na zajęcie pasa została wydana z mocą wsteczną tj. od 1 stycznia 2004 r. Naliczona opłata za zezwolenie nie uwzględniała dyspozycji art. 40 ust. 2 pkt 12 udp. W ocenie Sądu I instancji, organ mógł wydać kolejne zezwolenie najwcześniej od daty złożenia wniosku, a za okres, w którym skarżący zajmował pas drogowy bez zezwolenia powinna zostać wymierzona kara pieniężna zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 2 udp w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego. WSA w W. podzielił stanowisko SKO w P., że decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] lutego 2004 r. udzielająca zezwolenia z datą wsteczną rażąco naruszała prawo, zatem organ zasadnie stwierdził jej nieważność decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Sąd odnosząc się do zarzutu skarżącego, że SKO w P. w podobnych stanach faktycznych odmawiało stwierdzenia nieważności decyzji stwierdził, że nie ma kompetencji do badania zgodności z prawem innych decyzji poza zaskarżoną, gdyż orzeka jedynie w granicach danej sprawy. Zdaniem Sądu I instancji organy nie dopuściły się naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. i wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności sprawy oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. II Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł S.P. Zaskarżył wyrok WSA w całości wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Powołując się na art. 174 p. 1 i p.2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwane p.p.s.a.) zarzucił: - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 40 ust. 12 pkt 2 udp oraz - naruszenie przepisów postępowania "przez niewłaściwą kontrolę wynikającą z przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a., wynikającą z niewłaściwie przeprowadzonego postępowania kontrolnego, polegającą na błędnej interpretacji art. 156 § 2 k.p.a. dotyczącej pojęcia rażącego naruszenia prawa". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przywołał orzecznictwo NSA na temat pojęcia rażącego naruszenia prawa. Zdaniem skarżącego nie można mówić, że decyzja zarządcy drogi rażąco naruszała prawo, gdyż przy rażącym naruszeniu prawa chodzi o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia decyzji ostatecznej. Kasator kwestionował rażący charakter naruszenia prawa w decyzji udzielającej mu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego za okres wsteczny. Podniósł, że SKO wydawało przy takich samych stanach faktycznych także decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Wydawanie sprzecznych ze sobą decyzji administracyjnych dotyczących zajęcia przez skarżącego tego samego pasa drogowego ewidentnie narusza art. 8 k.p.a. oraz wyrażoną w nim zasadę pogłębiania zaufania do obywateli. Skarżący wskazał na decyzję z [...] kwietnia 2003 r. zezwalającą na zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 kwietnia 2003 r. do 20 czerwca 2003 r. oraz decyzję z [...] września 2003 r. udzielającą zezwolenia na okres od 1 lipca 2003 do 31 grudnia 2003 r. Wyjaśnił, że odnośnie tych decyzji również zostało wszczęte postępowanie, którego podstawą było naruszenie art. 40 ust. 12 udp, ale SKO w P. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego i uznało, że naruszenia prawa nie miały charakteru rażącego. Skarżący zacytował treść § 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz. 33 ze zm.), zgodnie z którym przez zajęcie pasa drogowego rozumie się "samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia oraz zajęcie większej powierzchni pieniężnej niż określono w zezwoleniu" i podniósł, że zajęcie przez niego pasa drogowego nie miało charakteru samowolnego. Sąd dokonał błędnej wykładni art. 40 ust. 12 p.2 udp oraz niewłaściwie wykonał kontrolę wynikającą z art. 3 § 1 p.p.s.a., gdyż błędnie zinterpretował art. 156 § 2 kpa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w P. wniosło o jej oddalenie. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny /dalej zwany NSA/ rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy kasacyjne, w których należy przywołać konkretne przepisy prawa, które naruszył Sąd I instancji oraz określić sposób naruszenia tych przepisów. Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych tj. naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 40 ust. 12 pkt 2 udp oraz naruszeniu przepisów postępowania przez "niewłaściwą kontrolę wynikającą z przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a., wynikającą z niewłaściwie przeprowadzonego postępowania kontrolnego, polegającą na błędnej interpretacji art. 156 § 2 k.p.a. dotyczącej pojęcia rażącego naruszenia prawa". Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Przede wszystkim wskazać należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym i tylko istnienie przyczyn nieważności wymienionych w ustawie może prowadzić do stwierdzenia nieważności. W doktrynie wskazuje się, że wady, o których mowa w art. 156 § 1 p.1-6 kpa w przeważającej mierze mają charakter materialnoprawny i ze swej istoty nie są to wady o charakterze proceduralnym. Wady dotyczyć muszą decyzji, bowiem ocenie podlega sama decyzja. Wady decyzji powodujące nieważność tylko wyjątkowo polegać mogą również na naruszeniu szczególnie istotnych przepisów kpa /por. B.Adamiak, J.Borkowski "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz" Wyd. C.H.Beck Warszawa 2003 s.698/. Ponieważ przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z art.156 § 1 p.2 kpa może być tylko rażące naruszenie prawa, konieczna jest gradacja wad i odróżnienie wad powodujących wzruszalność decyzji, od takich wad, które przez swoje istnienie lub przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego /por. cytowany komentarz s.721/. Ustalone jest w doktrynie i orzecznictwie, że rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W sprawie niniejszej na skutek wniosku S.P. nadzwyczajnej kontroli podlegała decyzja SKO z dnia [...] marca 2005 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2004 r. o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie poprzedzającym złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia. Wnioskodawca, który nie skarżył w trybie zwykłym decyzji SKO z dnia [...] marca 2005 r. (o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta z [...] lutego 2004 r.) wnosząc o stwierdzenie jej nieważności powinien wykazać, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. z naruszeniem przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Wnioskodawca okoliczności takiej nie wykazał, zatem organ zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2005 r. (o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2004 r.), a Sąd nie naruszył prawa oddalając skargę na decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności. Badając prawidłowość wyroku WSA w świetle zarzutów skargi kasacyjnej w istocie badać należy zgodność z prawem decyzji SKO z [...] marca 2005 r. (o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta P. z dnia [...] lutego 2004 r.), bowiem WSA oddalając skargę na odmowę stwierdzenia jej nieważności potwierdził, że decyzja ta nie narusza rażąco prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie naruszył prawa materialnego przez błędną wykładnię ani zasad kontroli z art. 3 p.p.s.a. oceniając, że omawiana decyzja nie narusza rażąco prawa. Wskazać należy, że podstawą materialno prawną decyzji z dnia [...] marca 2005 r. był art. 40 ust.12 p.2 udp. Jego treść jest jednoznaczna: za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organów skarżący miał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego do 31 grudnia 2003 r. Z wnioskiem o nowe zezwolenie wystąpił zaś dopiero 18 lutego 2004 r. Oznacza to, że od 1 stycznia 2004 r. przynajmniej do dnia złożenia wniosku, skarżący zajmował pas drogowy bez zezwolenia. Zgodnie z cytowanym przepisem wymierzenie w takiej sytuacji kary pieniężnej było obligatoryjne. Decyzja z dnia [...] lutego 2004 r., w której organ, zamiast nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, udzielił zezwolenia obejmującego okres sprzed daty złożenia wniosku, rażąco naruszała prawo tj. naruszała przepis jednoznaczny w swej treści i niebudzący wątpliwości interpretacyjnych. Przypomnieć trzeba, że stwierdzając nieważność decyzji organ ocenia tę decyzję i działanie organu, który ją wydał, a nie działanie strony będące podstawą jej wydania. Tak więc, organ nie oceniał, czy zajęcie pasa drogowego przez skarżącego miało charakter rażącego naruszenia prawa, tylko czy decyzja o udzieleniu zezwolenia za okres wsteczny, zamiast nałożenia kary pieniężnej, rażąco naruszała prawo. Jak wynika z powyższego decyzja SKO z dnia [...] marca 2005 r. stwierdzająca nieważność decyzji z [...] lutego 2004 r. nie naruszała prawa, w szczególności w sposób rażący, gdyż prawidłowo eliminowała z obrotu prawnego decyzję rażąco sprzeczną z prawem. Zatem brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] marca 2005 r. i organ nie naruszył prawa odmawiając stwierdzenia jej nieważności, co trafnie ocenił Sąd I instancji. W tym stanie rzeczy nie są zasadne zarzuty kasacji dotyczące błędnej wykładni prawa materialnego tj. art. 40 ust.12 p.2 udp i naruszenia prawa procesowego polegającego na wadliwej kontroli sądowo administracyjnej i akceptacji błędnej interpretacji art. 156 § 2 kpa. Na zakończenie wskazać należy, że wydanie odmiennych decyzji w innych postępowaniach administracyjnych nie może prowadzić do pozostawienia w obrocie decyzji rażąco naruszającej prawo, a stwierdzenie nieważności takiej decyzji nie narusza zasady zaufania obywateli do Państwa, lecz stanowi realizację zasady praworządności. Zważywszy powyższe NSA działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną uznając, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.