II SA/Rz 330/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 25 października 2006 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt dzieci w placówce opiekuńczo-wychowawczej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] ; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 330/06 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania G. P. utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie (nazwa organu została sprostowana postanowieniem z dnia 28.02.2006r.) w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo wychowawczej – Wiosce Dziecięcej SOS w B.. W odwołaniu skarżący podniósł, że w piśmie skierowanym do MOPR wniósł o całkowite zwolnienie z ponoszenia odpłat. Ustalone decyzją z [...].12.2005r. opłaty są zbyt uciążliwe, bo z niskiej renty ściągane są też alimenty i rzeczywisty jego dochód wynosi 281,29 zł. miesięcznie. Podał, że jest osobą trwale niezdolną do pracy, a leczenie wymaga dużych środków finansowych, dlatego jest zmuszony do prowadzenia wspólnie z rodzicami gospodarstwa domowego. Za niesprawiedliwe uznał wyliczenie odpłatności przy uwzględnieniu dochodów jego rodziców, którzy jako osoby starsze również ponoszą duże koszty związane z leczeniem. W oparciu o powyższe wniósł o wnikliwe rozpatrzenie sprawy i całkowite zwolnienie z ponoszenia odpłatności za pobyt dzieci w placówce. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania i wymienioną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że G. P. zamieszkuje wspólnie z rodzicami, z którymi prowadzi wspólne gospodarstwo rodzinne, a dochód rodziny wynosi 2 106,57 zł, co w pięcioosobowej rodzinie daje 423,31 zł na osobę i przekracza kryterium dochodowe wynoszące 316 zł. ustalone uchwałą Rady Miasta T. nr [...] z dnia [...] lipca 2004r. Dochód rodziny tworzy świadczenie rentowe skarżącego w wysokości 281,29 zł (po uwzględnieniu obciążenia alimentacyjnego), świadczenie rentowe matki w wysokości 552,36 zł oraz emerytura ojca w wysokości 1279,92 zł. Zgodnie z art. 81 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.) za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej opłatę ponoszą do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania rodzice dziecka, a także opiekunowie prawni lub kuratorzy w przypadku, gdy dysponują dochodami dziecka. Przepis ten stosuje się - 2 - też wobec rodziców pozbawionych władzy rodzicielskiej, lub których władza rodzicielska została zawieszona lub ograniczona, wówczas opłatę ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Organ częściowo zwolnił skarżącego z odpłatności uwzględniając sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową rodziny. Rada miasta określiła w drodze uchwały warunki częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Organ dokonał analizy sytuacji skarżącego w odniesieniu do uchwały rady miasta, zebrano stosowną dokumentację i poddano ją ocenie zawartą w uzasadnieniu decyzji. W skardze do Sądu skarżący nie wskazał kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji, a w uzasadnieniu skargi powtórzył argumenty zaprezentowane w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. - 3 - Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 81 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.) zwana dalej w skrócie ustawą. Zaskarżoną decyzją ustalono odpłatność G. P. za pobyt dzieci w wiosce Dziecięcej SOS w B. od dnia 1 grudnia 2005r. do 30 maja 2006r. w wysokości 90 zł miesięcznie oraz częściowo zwolniono z ponoszenia odpłatności za ten sam okres i ustalono opłatę w kwocie 45 zł. miesięcznie. Stosownie do art. 81 ust. 1 ustawy, za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej, o której mowa w art. 80 ust. 8 (dziecko pozbawione częściowo lub całkowicie opieki rodzicielskiej) w placówce opiekuńczo-wychowawczej opłatę ponoszą do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, rodzice dziecka, osoba pełnoletnia lub jej rodzice, a także opiekunowie prawni lub kuratorzy, w przypadku gdy dysponują dochodami dziecka, z tym, że opłata ponoszona przez opiekunów prawnych, kuratorów lub osobę pełnoletnią nie może być wyższa niż 50% kwoty stanowiącej dochód dziecka lub osoby pełnoletniej (ust.1). Przepis ten określa krąg pomiotów, które mogą przebywać w placówce opiekuńczo-wychowawczej oraz krąg podmiotów zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt w tej placówce oraz wysokość tej odpłatności zróżnicowaną ze względu na podmiot zobowiązany do jej ponoszenia. Na wstępie należy odnieść się do pojęcia opłaty, które nie zostało zdefiniowane w ustawie o pomocy społecznej. Przez "opłatę" stosownie do definicji zawartej w "Słowniku Języka Polskiego"(Państwowe Wydawnictwo Naukowe Warszawa 1983r.) należy rozumieć określoną kwotę pieniężną wypłacana za pewne świadczenie, czynności, usługi, za prawo do czegoś; np. opłata od ucznia w internacie. Z art. 1 ustawy wynika, że ustawa określa zadania w zakresie pomocy społecznej, rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania, organizację pomocy społecznej, zasady i tryb postępowania kontrolnego w zakresie pomocy społecznej. - 4 - Rodzaje świadczeń z pomocy społecznej zostały określone w art. 36 ustawy. W katalogu tych świadczeń nie wymieniono opłaty, czy zwolnień z ponoszenia opłat. W rozdziale 7 ustawy pod tytułem "Postępowanie w sprawie świadczeń z pomocy społecznej" znajduje się art. 104 ust.1, w myśl którego należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami niniejszej ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stosownie natomiast do ust. 3 art. 10 ustawy przy ustalaniu odpłatności rodziców za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej lub placówce opiekuńczo-wychowawczej w składzie rodziny uwzględnia się to dziecko, a także dzieci przebywające w domu pomocy społecznej, rodzinie zastępczej i placówce opiekuńczo-wychowawczej, jeżeli rodzice ponoszą odpłatność za ich pobyt. Rodziną w rozumieniu ustawy są osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku wspólnie zamieszkujące i gospodarujące (art. 6 pkt 14). Z przepisu art. 10 ust. 3 i art. 81 ust. 1 ustawy wynika, że odpłatność za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej ponoszą rodzice (z zastrzeżeniem kręgu podmiotów wymienionych w art. 81ust. 1 ustawy), zatem adresatami decyzji ustalającej odpłatność winni być rodzice dziecka umieszczonego w palcówce opiekuńczo-wychowawczej. W rozpoznawanej sprawie adresatem decyzji, czyli obowiązku ponoszenia opłat został obciążony tylko jeden rodzic – skarżący G. P.. Z akt administracyjnych sprawy, a w szczególności informacji zawartych w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego nie wynika, co dzieje się z matką dzieci, gdzie zamieszkuje, gdzie zamieszkiwały dzieci przed umieszczeniem ich w placówce. Wywiad rodzinny sporządzony przez organ I instancji odnosi się w istocie do rodziny, w której aktualnie zamieszkuje skarżący i dla tej rodziny został ustalony też dochód, przy czym organ w składzie tej rodziny nie uwzględnił dzieci zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy. Podkreślić należy, że funkcją opłat jest pokrycie, przez podmioty zobowiązane, kosztów utrzymania dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczejl, zatem dla podmiotu zobowiązanego jest to ponoszenie wydatków. - 5 - Inaczej jest w przypadku świadczeń z pomocy społecznej, gdyż członek tej rodziny, czy też rodzina są biorcami udzielonej pomocy społecznej. Ma to istotne znaczenie przy wyliczeniu dochodu, stanowiącego podstawę do ustalenia wysokości opłaty. Sprawa wydaje się być jednoznaczna, gdy rodzice wspólnie zamieszkują i są rodziną w rozumieniu ustawy (art. 6 pkt 14 ustawy). W rozpoznawanej sprawie skarżący zamieszkuje wspólnie ze swoimi rodzicami i płaci alimenty w wysokości 214,28 zł. na rzecz D. i N., przy czym ma II grupę inwalidzką i pozostaje pod systematyczną opieką poradni zdrowia psychicznego, a opiekę nad nim samym sprawują jego rodzice. Z materiału dowodowego nie wynika, komu wypłacane są alimenty, a przecież alimenty stanowią w rozumieniu art. 6 pkt 2 dochód dziecka. Kwestia ta w ogóle została pominięta przez organy obydwu instancji. Organy nie uwzględniły też przepisu art. 10 ust. 3 ustawy regulującego ustalenia składu rodziny, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ze względu na wysokość dochodu. Opłatę ustala w drodze decyzji administracyjnej starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed skierowaniem do placówki. Z uwagi na wspomniany wyżej brak danych odnośnie dzieci, a w tym przypadku informacji odnośnie miejsca zamieszkania przed skierowaniem do placówki, niemożliwym była kontrola Sądu w zakresie zachowania właściwości miejscowej organu orzekającego w przedmiotowej sprawie. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości jest nieważna. Analiza wyżej przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że opłata wymieniona w art. 81 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.) nie są jedną z form świadczeń z pomocy społecznej, ale inną kategorią należności uregulowaną odrębnie w ustawie, co oznacza, że przepisy powołanej ustawy mają zastosowanie o tyle, o ile nie pozostają w sprzeczności z odrębnymi uregulowaniami dotyczącymi opłat. W sposób odrębny uregulowano właściwość miejscową organu orzekającego o opłacie za pobyt dziecka w placówce wychowawczo-opiekuńczej (art. 81 ust.3 ustawy), skład rodziny (art. 10 ust. 3 ustawy), a w konsekwencji sprawa liczenia dochodu dla określenia wysokości opłaty musi być indywidualnie rozstrzygnięta, przy - 6 - czym adresatem decyzji o ustaleniu opłaty w przypadku rodziców, jeżeli żyją, muszą być obydwoje rodzice, co świadczy o ich solidarnej odpowiedzialności. Zastosowanie w sprawach opłat będą jednak miały przepisy o przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego (art. 107 ust.1 ustawy), ustalanie źródeł dochodu i jego wysokości (art. 8 ust. 3 i nast. ustawy), czy też dopuszczalność zmiany lub uchylenia decyzji na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony (art. 106 ust. 5 ustawy). Dokonując wykładni systemowej konstrukcji prawnej instytucji opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej można dopatrzyć się podobieństw z zaliczką alimentacyjną uregulowaną ustawą z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732 ze zm.). Zarówno zaliczka alimentacyjna jak i opłata jest administracyjną formą realizacji konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 48, art. 71, art. 72 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. nr 78, poa. 483 ze zm.) dbania o dobro dziecka i otaczania je szczególną opieką. Generalnie obowiązek utrzymania dziecka ciąży na osobach wskazanych w przepisach ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59 ze zm.), co wynika z przepisów, które dotyczą obowiązku alimentacyjnego określonego w art. 128-144 tego kodeksu. Innymi słowy opłata za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej jest administracyjną formą realizowania obowiązku alimentacyjnego rodziców względem dzieci. Skarżący tak na etapie postępowania administracyjnego, jak i w skardze do Sądu konsekwentnie domaga się całkowitego zwolnienia z opłat za pobyt dzieci w placówce opiekuńczo-wychowawczej ze względu na niski dochód oraz ponoszenie kosztów utrzymania dzieci w postaci wykonywania obowiązku alimentacyjnego, a także zły stan zdrowia i konieczność korzystania ze środków rodziców, którzy sprawują nad nim opiekę jako osobą psychicznie chorą. Zagadnienie zwolnienia lub odstąpienia od ustalenia opłaty zostały uregulowane w ust. 4, ust. 5, ust. 6 art. 81 ustawy. W myśl tych przepisów starosta może częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuacje materialną rodziny lub osoby (ust.4), ustalając wysokość opłaty uwzględnia się sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową - 7 - i majątkową rodziny lub osoby (ust.5), rada powiatu określa w drodze uchwały warunki częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty (ust. 6). Z przywołanych przepisów nie wynika, aby określenie opłaty lub zwolnienie z niej mogło nastąpić na czas określony. Norma kompetencyjna zawarta w ust. 6 art. 81 ustawy dotyczy określenia warunków zwalniania z opłat, ale w pojęciu warunku nie będzie mieściło się regulowanie czasokresu obejmującego zwolnienie, czy ustalenie opłaty. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 26.01.2005 sygn. akt IV SA/Wr 807/04 OwSS 2005/2/43, System Informacji Komputerowej LEX do art. 79 ustawy). Norma prawna zawarta w art. 81 ust. 1 ustawy nie daje podstaw do określenia opłaty za pobyt dziecka w placówce wychowawczo-opiekuńczej na ściśle określony czas, na co wskazuje użyty przez ustawodawcę zwrot "za pobyt dziecka". Organ też nie rozważył możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty (ust. 4 art. 81 ustawy) chociażby w kontekście ponoszenia przez skarżącego obowiązku alimentacyjnego. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest uchwała Nr [...] Rady miasta T. z dnia [...] lipca 2004r. w sprawie zasad zwalniania rodziców z opłat ponoszonych za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej na terenie miasta T.. W piśmie z dnia 16 maja 2006r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało, że wymieniona wyżej uchwała nie była publikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa (karta akt sadowych nr 13). Bezspornym jest, że przywołana wyżej uchwała jest przepisem prawa miejscowego i jej moc obowiązująca uwarunkowana jest ogłoszeniem w dzienniku urzędowym stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005r. nr 190, poz. 1606 ze zm.). W związku z tym, że sama podstawa zwolnienia jest zawarta w ustawie, a nie została przeniesiona do uchwały podejmowanej przez radę powiatu, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej, co po myśli art. 156 § 1 pkt 1 obligowałoby Sąd do stwierdzenia nieważności. Opisane naruszenia prawa dotyczące głównie niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy tak w zakresie właściwości organu, sytuacji matki, kwestii alimentów, ustalenia dochodu, składu rodziny odrębnie uregulowanego w ustawie - 8 - przy ustalaniu opłaty, wreszcie adresata decyzji, Sąd uznał za naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. co wyczerpuje dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Natomiast określenie terminu w decyzji, stanowi naruszenie prawa materialnego . które miało wpływ na wynik sprawy zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Mając na uwadze przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ doprowadzi do wyeliminowanie wskazanych uchybień i rozważy, czy nie występują okoliczności uzasadniające odstąpienie od ustalenia opłaty na podstawie art. 81 ust. 4 ustawy oraz wyda decyzję odpowiadającą art. 107 § 3 k.p.a.