II GSK 41/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Małgorzata Korycińska Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. J. – P. K. S. T. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 685/05 w sprawie ze skargi M. J. – P. K. S. T. w T. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym postanawia: odrzucić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. wyrokiem z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 685/05 oddalił skargę M. J. – Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej "T." na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Sad orzekał w następującym stanie sprawy. Dyrektor Izby Celnej w P. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2004r. udzielającą M. J. – Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej "T." zezwolenia na jednorazowy przejazd pojazdu nienormatywnego po drogach krajowych. Organ odwoławczy wskazał, że M. J. nie został obciążony karą pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym, lecz organ celny I instancji wydał na wniosek strony zezwolenie na przejazd pojazdem nienormatywnym i pobrał opłatę według stawek określonych w art. 13c ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086). Przekroczenie norm nacisku na osi ustalono na podstawie rzeczywistych pomiarów wykonanych przez uprawnione osoby przy pomocy sprawnego, legalizowanego urządzenia, po uwzględnieniu maksymalnych wielkości błędów. Uczestniczący w pomiarach kierowca pojazdu został zapoznany z wynikami pomiarów i złożył podpisy w pkt 10 protokołów nr 379 i nr 389 z adnotacjami "bez uwag". Fakt, że dwa kolejne pomiary tego samego pojazdu dały różne wyniki świadczy o tym, że przewoźnik podjął działania w celu dostosowania parametrów pojazdu do norm obowiązujących na polskich drogach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. podkreślił, że podstawowym problemem występującym w sprawie jest to, czy wykonane ważenie samochodu było prawidłowe i czy na jego podstawie można było uznać, że pojazd jest ponadnormatywny. W ocenie Sądu, organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i oceniły materiał dowodowy. Sąd I instancji wskazał, że w aktach administracyjnych znajdują się dwa protokoły kontroli pojazdu wjeżdżającego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej -pojazdu marki S. nr rejestracyjny [...] oraz przyczepy marki K. nr rejestracyjny [...]. Pierwszy protokół nr [...] został sporządzony [...] stycznia 2004 r. o godz. 05.35, drugi protokół nr [...] tego samego dnia o godz. 13.05. Obywa protokoły zostały bez uwag podpisane przez kierowcę. Po podpisaniu protokołu nr [...] kierowca podjął decyzję o wjechaniu na terytorium RP. Sąd I instancji wskazał, że wymienione protokoły odpowiadają wszystkim wymaganiom formalnym i materialnym przewidzianym w art. 68 § 1 k.p.a.. Z ich treści wynika, że kontrolowany pojazd był pojazdem nienormatywnym. Żadna z czynności związanych z ważeniem i opisanych w protokole nr [...], nie została zakwestionowana przez uczestniczącego w nich kierowcę. W aktach administracyjnych znajduje się też świadectwo legalizacji wagi samochodowej do ważenia pojazdów w ruchu, które obowiązywało do 31 grudnia 2004 r. Zdaniem Sądu dowodzi to, że waga była prawidłowa. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia przepisów regulujących właściwość organów, WSA stwierdził, że art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953 ze zm.), która weszła w życie 9 grudnia 2003 r. do art. 64 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r., Nr 58, poz. 515 ze zm.) dodano ust. 4a przyznający naczelnikowi urzędu celnego kompetencję do wydawania zezwoleń na jednorazowy przejazd pojazdem nienormatywnym. Zdaniem Sądu I instancji w sprawie w sposób niewątpliwy została wykazana właściwość rzeczowa organu oraz prawidłowe umocowanie pracownika, który w imieniu organu I instancji podpisał decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozważając kwestię wydania decyzji, mimo braku stosownego wniosku podniósł, że zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu wydawania zezwoleń na przejazd pojazdów nienormatywnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1763), które obowiązywało w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wniosek o wydanie zezwolenie na jednokrotny przejazd po drogach publicznych w wyznaczonym czasie po ustalonej trasie dla pojazdu nienormatywnego przekraczającego granicę państwa, przy wjeździe na terytorium RP (o parametrach wymienionych w § 2 ust. 3 pkt 2 lit. a-d) mógł być złożony ustnie bezpośrednio na drogowym przejściu granicznym. Wniesiony w formie ustnej wniosek wymagał utrwalenia w protokole i podpisania przez kierowcę. Sąd I instancji przypomniał, że zgodnie z art. 67 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej sporządza protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności z przyjęcia wniesionego ustnie podania (art. 67 § 2 k.p.a.). Złożenie wniosku nie było kwestionowane przez skarżącego. W ocenie Sądu I instancji chociaż, w rozpoznawanej sprawie, organy nie sporządziły z czynności złożenia wniosku protokołu, to takie naruszenia prawa nie miało wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia, w sytuacji, gdy w odwołaniu i skardze kwestionowano wyłącznie rodzaj wagi, na której dokonano pomiaru. M. J. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając "dokonanie wadliwych ustaleń faktycznych, naruszenie art. 33 § 2 i 3 k.p.a., naruszenie art. 75 § 2 k.p.a.". Wniósł o "zmianę zaskarżonego Wyroku poprzez uznanie skargi za zasadną" oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że wyrok WSA wydany został z oczywistą obrazą prawa materialnego, będącą konsekwencją wadliwej oceny stanu faktycznego. Zdaniem skarżącego organ wbrew brzmieniu art. 33 ust. 2 i 3 k.p.a. przystąpił do czynności bez wniosku osoby umocowanej w imieniu skarżącego i w toku postępowania posiłkował się wnioskami złożonymi przez tę osobę oraz wywiódł skutki prawne z braku zastrzeżeń osoby nieumocowanej do działania w imieniu strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna odpowiadać określonym wymaganiom formalnym i materialnym. Do pierwszej grupy należy zaliczyć wymagania ogólne, przewidziane dla wszystkich pism w postępowaniu sądowym, wymienione w art. 46 oraz art. 47 p.p.s.a.. Oznacza to, że w skardze kasacyjnej należy: 1) oznaczyć sąd, do którego jest skierowana, podać imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników, 2) oznaczyć rodzaj pisma, 3) zamieścić osnowę skargi kasacyjnej, 4) zamieścić podpis autora skargi, 5) wymienić załączniki, 6) oznaczyć miejsce zamieszkania stron i ich pełnomocników lub adres do doręczeń. Ponadto do skargi kasacyjnej należy dołączyć: 1) pełnomocnictwo, 2) odpis lub odpisy skargi kasacyjnej, 3) odpisy załączników. Skarga kasacyjna powinna spełniać także wymagania szczególne, stanowiące o jej istocie, które jak podkreśla się w doktrynie - mają charakter materialny (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, str. 466-467). Jeżeli nie zostaną one spełnione, w ogóle nie można traktować takiego pisma jako skargi kasacyjnej. Do szczególnych wymagań skargi kasacyjnej należy: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, 2) wskazanie, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, 3) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, 4) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. O ile niespełnienie wymagań wymienionych w pierwszej kolejności, przewidzianych dla pism w postępowaniu sądowym, stanowi brak, który może zostać uzupełniony w trybie art. 49 w związku z art. 193 p.p.s.a., to niespełnienie wymagań szczególnych, przewidzianych wyłącznie dla skargi kasacyjnej, wymienionych w art. 176 p.p.s.a. po wyrazie "oraz" nie podlega sanacji. Brak jednego z tych istotnych elementów sprawia, iż wniesione pismo nie może być uznane za skargę kasacyjną, co wyłącza możliwość nadania dalszego biegu i prowadzi do jej odrzucenia na podstawie art. 178 p.p.s.a.. Jednym ze szczególnych wymagań skargi kasacyjnej jest dokładne wskazanie zakresu, w jakim orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zaskarżane. Określenie, czy skarga kasacyjna dotyczy całości czy jedynie części orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego decyduje o jej przedmiocie oraz prawomocności orzeczenia sądu pierwszej instancji w części niezaskarżonej. Orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego w części niezaskarżonej staje się bowiem prawomocne i może być uchylone w postępowaniu kasacyjnym tylko w przypadku stwierdzenia nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.). Istotnym elementem skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstawy kasacyjnej wraz z jej uzasadnieniem. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Autor skargi powinien wskazać na konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżanym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego winien wykazać, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa lub właściwe zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2004 r. (sygn. akt GSK 10/04 Monitor Prawniczy 2004, nr 9, poz.392), uznał, że "...przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art.. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny sądu ograniczony jest do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym naruszenie to polegało. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować." Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przenosząc te ogólne rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna M. J. nie w pełni odpowiada warunkom określonym w art. 176 p.p.s.a. Spośród wymagań materialnych wymienionych w art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie zawiera oznaczenie zaskarżonego orzeczenia i wniosek o jego zmianę "poprzez uznanie skargi za zasadną". Należy w tym miejscu zauważyć, że co prawda wniosek o "zmianę" orzeczenia nie może być inaczej zrealizowany, jak poprzez uprzednie uchylenie zaskarżonego orzeczenia, to jednak wobec użytego w art. 176 p.p.s.a. określenia "o uchylenie lub zmianę orzeczenia", sformułowany w skardze kasacyjnej wniosek należało uznać za prawidłowy. W skardze kasacyjnej nie wskazano natomiast, czy orzeczenie sądu pierwszej instancji zostało zaskarżone w całości czy w części oraz nie przytoczono podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a.. Obowiązek wskazania, czy kwestionowane orzeczenie jest przedmiotem zaskarżenia w całości, czy w części związany jest z tym, że NSA nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej ani wnioskować czego oczekuje strona skarżąca. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do wykładni zakresu zaskarżenia ani jego kierunków i dlatego skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych (por. postanowienie NSA z 16 marca 2004 sygn. akt FSK 209/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 13 z glosą A. Skoczylasa OSP 2004, z. 6, poz. 73). W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej ani w jej petitum, ani w uzasadnieniu nie wskazał czy wyrok WSA zaskarżony został w całości czy w części. Jak już wyżej wspomniano jednym z istotnych elementów skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstawy kasacyjnej z jej uzasadnieniem. Skarga kasacyjna, zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a., przysługuje od orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zarzuty kasacyjne powinny zatem odnosić się do orzeczenia zaskarżonego skargą kasacyjną, a nie postępowania administracyjnego, które było przedmiotem oceny Sądu I instancji. Tymczasem autor skargi kasacyjnej zarzucił dokonanie wadliwych ustaleń faktycznych oraz naruszenie art. 33 § 2 i 3 k.p.a. oraz art. 75 § 2 k.p.a. , nie wskazując, na której z wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych opiera się skarga kasacyjna. W rozpoznawanej sprawie nie tylko nie powołano wspomnianych podstaw, ale nawet nie podjęto próby określenia, czy zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się naruszenie prawa materialnego, czy przepisów postępowania oraz o którą z form naruszenia chodzi. W związku z takim określeniem zarzutów stwierdzić należy, że "dokonanie wadliwych ustaleń faktycznych" nie mieści się w żadnej z podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Zauważyć także należy, że wśród przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej brak jest tych, które regulują postępowanie sądowoadministracyjne, co świadczy o tym, że skarga oparta jest wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów normujących postępowanie administracyjne. Skoro w skardze kasacyjnej nie sformułowano żadnego zarzutu, który dotyczyłby zaskarżonego orzeczenia to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało przyjąć, że pismo nie spełnia jednego z wymogów materialnych stawianych skardze kasacyjnej. Przypomnieć w tym miejscu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, poza kwestią nieważności postępowania, jest związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Może zatem badać sprawę tylko z punktu widzenia wyraźnie wskazanych podstaw kasacyjnych, odnoszących się do orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego a nie zaskarżonego do tego sądu aktu. Skoro w skardze kasacyjnej nie wskazano jednoznacznie czy orzeczenie WSA jest zaskarżone w całości, czy w części oraz nie sformułowano prawidłowo podstaw kasacyjnych, to skarga ta jako pozbawiona elementów materialnych określonych w art. 176 p.p.s.a., była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 180 p.p.s.a. i art.178 p.p.s.a. w związku z art. 90 § 2 p.p.s.a..