II OSK 1541/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser po rozpoznaniu w dniu 24 października 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. i P. E. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Po 906/05 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi J. i P. E. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] września 2004 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych postanawia oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 10 listopada 2005 r. (sygn. akt II SA/Po 906/05) odrzucił skargę J. i P. E. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] września 2004 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Sąd zaznaczył, iż "choć sprawa, w której zapadło zaskarżone orzeczenie mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych", to jednak skarga została wniesiona na akt niepodlegający kontroli sądu administracyjnego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący nie dopełnili przesłanek przewidzianych w art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) ponieważ w przedmiotowej sprawie skarga przysługiwała jedynie na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 27 grudnia 2004 r. mocą, którego stwierdzono niedopuszczalność zażalenia na postanowienie PINB w P. z dnia [...] września 2004 r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych i nakładające na właścicieli obowiązek dostarczenie dokumentów. W skardze kasacyjnej (następnie uzupełnionej w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych) skarżący zarzucili postanowieniu WSA naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż pełnomocnik skarżących wniósł zażalenie na postanowienie PINB w P. z dnia [...] września 2004 r. Zdaniem skarżących ich pismo z dnia 12 grudnia 2004 r. stanowiło jedynie odpowiedź na wydane postanowienie. Podkreślili ponadto, iż nie zaskarżenie przez nich postanowienia WINB stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia nie jest przeszkodą do złożenia skargi na postanowienie PINB i jest zgodne z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 142 k.p.a. Skarżący dodali następnie, iż jedynie z ostrożności, w sytuacji gdy WSA odrzucił skargę na postanowienie PINB z dnia 3 grudnia 2004 r., uznając, iż jest to akt niepodlegający kontroli sądu, pełnomocnik złożył skargę na postanowienie WINB z dnia 27 grudnia 2004 r. z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, uchylenie tego postanowienie lub stwierdzenie jego nieważności. Powołując się na tak przytoczoną podstawę kasacyjną skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący wnieśli o rozpoznanie sprawy pod ich nieobecność oraz o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 lub 126 do czasu rozpoznania ich skargi na postanowienie WINB z dnia 27 grudnia 2004 r. lub stwierdzenia jego nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną należy oddalić. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 52 § 1 - 4 przyjmuje, iż wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest - co do zasady - uwarunkowane uprzednim wyczerpaniem przez skarżącego środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, wniesienie skargi do sądu administracyjnego musi być poprzedzone uprzednim wezwaniem właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Regulacja przewidziana w art. 52 § 4 p.p.s.a. oznacza więc, iż skarżący przed wniesieniem skargi na postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie, ale kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty są zobowiązani wezwać organ, który wydał zaskarżone postanowienie do usunięcia naruszenia prawa. Nie powoduje to jednak, iż każde postanowienie jest zaskarżalne do sądu administracyjnego. Art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm. zwana dalej Prawem budowlanym) mający zastosowanie w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu administracyjnym przewiduje wydanie w toku postępowania administracyjnego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w razie spełnienia określonych tym przepisem przesłanek materialno-prawnych, jednakże przepis ten nie zawiera normy, która uprawniałaby adresata postanowienia wydanego na jego podstawie, do wniesienia zażalenia. Powoduje to, iż możliwość ewentualnego kwestionowania treści tego postanowienia pojawia się dopiero wówczas, gdy sprawa robót budowlanych, których dotyczy przepis art. 48 ust. 2, zostanie rozstrzygnięta decyzją administracyjną. W tym kontekście należy podkreślić, iż przepis art. 141 k.p.a. stanowi, iż na wydane w toku postępowania postanowienia stronie służy zażalenie, gdy kodeks (lub przepis szczególny) tak stanowi. Przenosząc powyższe rozważania na grunt ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), koniecznym jest wskazanie na przepis art. 3 § 2 tej regulacji i ustalenie, czy na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3). Jak wykazano wcześniej, postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego ma charakter incydentalny, nie jest zaskarżalne w administracyjnym toku instancji (nie przysługuje na nie zażalenie), nie kończy postępowania w sprawie i nie jest także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Z tego względu nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Nie ma bowiem waloru postanowienia, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak jest również przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną. Powyższe wskazuje, że trafnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym postanowieniu, iż wynik badania dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie jest negatywny, a to skutkuje odrzuceniem skargi. Odnosząc się do wniosku o zawieszenie postępowania należy zaznaczyć, iż kwestia zbadania, czy WINB prawidłowo wydał postanowienie o niedopuszczalności wniesienia środka zaskarżenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych /zażalenia/, jest przedmiotem odrębnego postępowania. Skoro skarżący podkreślają, iż powodem zaskarżenia postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 27 grudnia 2004 r. nie jest kwestionowanie przez nich braku możliwości zaskarżenia zażaleniem postanowienia PINB, ale jedynie to, że w ogóle nie wnieśli zażalenia (a ich pismo z dnia 12 grudnia 2004 r., które stanowi odpowiedź na wydane postanowienie, błędnie zakwalifikowano jako zażalenie) to nie ma przesłanek do zawieszenia niniejszego postępowania z urzędu na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto podstawą zawieszenia postępowania nie może być również powoływany we wniosku skarżących art. 126 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje możliwość zawieszenia postępowania jedynie na zgodny wniosek stron. Brak w aktach sprawy poparcia wniosku przez organ administracji (stronę przeciwną) uniemożliwia sądowi wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania na tej podstawie. Z tych względów, działając na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.