II OW 32/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 24 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Nadleśnictwa Celestynów z dnia 23 sierpnia 2006 r. nr ZG-77-49/2468/06 o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Nadleśnictwem Celestynów a Starostą Powiatu Otwockiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o uzgodnienie projektu decyzji zabudowy działki postanawia: wskazać Starostę Powiatu Otwockiego jako organ właściwy w sprawie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przedstawionego przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w Warszawie. Wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2006 r. (Zn. spr ZG-77-49/2468/06) Nadleśnictwo Celestynów wystąpiło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Nadleśnictwem Celestynów a Starostą Powiatu Otwockiego poprzez wskazanie Starosty Powiatu Otwockiego jako organu właściwego do załatwienia sprawy uzgodnienia projektu decyzji zabudowy działki ewidencyjnej [...] położonej we wsi [...], gmina [...]. Z akt sprawy wynika, że pismem z 5 kwietnia 2006 r. Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w Warszawie na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. wystąpiła do Starosty Powiatu Otwockiego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, jakie powstało w toku rozpatrywania wniosku Wójta Gminy[...], w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy działki ewidencyjnej [...] położonej we wsi [...] gmina [...], a mianowicie, czy: - wnioskodawczyni H. Z. jest osobą prowadzącą gospodarkę leśną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach; w szczególności czy ustalono dla niej w drodze decyzji zadania z zakresu gospodarki leśnej dla lasów rozdrobnionych niestanowiących własności Skarbu Państwa (art. 19 ust. 3 ustawy o lasach) i czy wydano jej dokumenty stwierdzające legalność pozyskiwania drewna, - czy zamierzona przez wnioskodawczynię zabudowa działki leśnej spełnia wymogi związane z gospodarką leśną (art. 3 pkt 2 ustawy o lasach). W piśmie podkreślono, że właściwym do rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego jest Starosta, jako organ sprawujący – na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach – nadzór nad gospodarką leśną w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa. Postanowieniem z 19 maja 2006 r. Starosta Powiatu Otwockiego przekazał według właściwości Nadleśnictwu Celestynów wystąpienie Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji zabudowy działki ewidencyjnej [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zgodnie z 5 ust. 3 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r., Nr 45, poz. 435, ze zm.) oraz na mocy porozumienia z 22 marca 1999 r. pomiędzy Starostą Powiatu Otwockiego a Nadleśniczym Nadleśnictwa Celestynów "nadzór nad gospodarką leśną w lasach nie stanowiących własności Skarbu Państwa sprawuje Nadleśniczy Nadleśnictwa Celestynów". Na to postanowienie Nadleśnictwo złożyło zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. SKO w Warszawie, postanowieniem z 24 lipca 2006 r., uznało zażalenie za niedopuszczalne. We wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Nadleśnictwo podkreśliło, że postanowienie Starosty z 19 maja 2005 r. jest sprzeczne z treścią porozumienia z 22 marca 1999 r., gdyż uzgadnianie projektów decyzji zabudowy nie znalazło się w tym porozumieniu. W § 1 porozumienia zostały wyliczone enumeratywnie sprawy, do prowadzenia których Starosta upoważnił Nadleśniczego i nie ma wśród nich obowiązku uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy. Nadleśniczy nie ma więc w tym zakresie żadnych kompetencji, ani nałożonych przez porozumienie, ani przez ustawę – wręcz przeciwnie: art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach nakłada taki obowiązek na Starostę, jako organ sprawujący nadzór nad gospodarką leśną w lasach nie stanowiących własności Skarbu Państwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 tej ustawy sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygnięcia stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W piśmiennictwie podkreśla się, że "przez pojęcie należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do konkretnej sprawy albo każdy z nich uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy" (por. np. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 34). Istota sporu kompetencyjnego polega na tym, że sprawa, w której powstał spór kompetencyjny musi mieć charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, musi być zindywidualizowana, należeć do spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a wśród organów uczestniczących w postępowaniu przed sądem w sprawie o rozstrzygnięcie sporu musi brać udział organ właściwy do jej załatwienia. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że spór ma miejsce w takiej sytuacji prawnej, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej (postanowienie NSA z 14 grudnia 2005 r., II OW 79/05, ONSAWSA 2006, nr 3, poz. 75). Zasadniczo spór kompetencyjny jest sporem dotyczącym właściwości organów wynikającej z ustawy, przy czym nie chodzi tu tylko o samą ustawę, ale także o przepisy aktów wykonawczych. Może tu chodzić także o właściwość wyznaczaną przepisami porozumień administracyjnych zawartych między organami, jeżeli zawarcie takiego porozumienia jest przez przepisy aktu ustawowego dopuszczalne. Z takim sporem mamy do czynienia w konkretnej sprawie. Rozpoznawany spór pomiędzy Starostą Powiatu Otwockiego a Nadleśniczym Nadleśnictwa Celestynów dotyczy w istocie interpretacji postanowień porozumienia zawartego 22 marca 1999 r. pomiędzy Starostą a Nadleśniczym. Analizując treść przepisów wskazanego porozumienia należy dojść do wniosku, że zasadne jest stanowisko prezentowane we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. W § 1 porozumienia wyliczone zostały enumeratywnie sprawy, do prowadzenia których Starosta Otwocki upoważnił Nadleśniczego. Wyliczenie to nie obejmuje spraw dotyczących obowiązku uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy. W żaden sposób nie można zgodzić się ze stanowiskiem pełnomocnika Starosty, zaprezentowanym na rozprawie, że z faktu, iż porozumienie dotyczy spraw objętych nadzorem wynika, że chodzi o wszystkie sprawy z przedmiotowego zakresu nadzoru w tym także o takie które wprost nie zostały wskazane w treści porozumienia. Wyraźnie wskazać należy, że właściwości organów nie można domniemywać, chyba że taka konstrukcja celowo wprowadzana jest przez ustawodawcę. W szczególności w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej zadaniem ustawodawcy jest takie określenie właściwości organów właściwych w sprawie by nie było wątpliwości co do właściwości organów. Działanie takie ma podstawowe znaczenie dla podmiotów żądających od administracji publicznej załatwiania swoich spraw. Podmioty takie powinny bez szczególnych zabiegów interpretacyjnych znajdować organ właściwy do rozpoznawania swoich spraw. Reguła ta dotyczy także porozumień administracyjnoprawnych w ramach których dochodzi do przekazywania kompetencji do załatwiania określonych spraw z zakresu administracji publicznej innym podmiotom. W konkretnym porozumieniu wyliczone zostały sprawy, które przekazano do załatwiania Nadleśnictwu Celestynów i tylko w tych wyraźnie wskazanych sprawach doszło do przekazania spraw do załatwiania innemu organowi. Sprawy nie wyliczone w porozumieniu pozostały sprawami dla których organem właściwym jest organ wskazany w przepisach wyższego rzędu. Mając powyższe na uwadze w konkretnej sprawie należało wskazać jako organ właściwy do rozpoznania sprawy Starostę Otwockiego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 ustawy - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.