I SA/Wa 443/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Anna Oleksiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2006 r. sprawy ze skargi J. W. i F. W. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] nr [...] po rozpatrzeniu wniosku J. i F. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Kaliskiego z dnia [...] nr [...] (zmienionej decyzją z dnia [...]), dotyczącej uwłaszczenia Zakładów [...] "L." w W. - w części dotyczącej działki nr [...], położonej w obrębie W. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że Wojewoda Kaliski decyzją z dnia [...] (zmienioną decyzją z dnia [...]), działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.), stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakłady [...] "L." w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu objętego szeregiem działek wymienionych w tej decyzji oraz odpłatne nabycie własności budynków, budowli i innych urządzeń znajdujących się na przedmiotowym gruncie. Wnioskiem z dnia 3 grudnia 2004 r. J. i F. W., powołując się na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia nacjonalizacyjnego z 1958 r., wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Kaliskiego z dnia [...], w części dotyczącej gruntu stanowiącego pierwotnie własność J. i M. Ś. a następnie własność wnioskodawców, czyli działki ewidencyjnej nr [...]. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności we wnioskowanej części decyzji Wojewody Kaliskiego z dnia [...]. Niezgadzając się z tym rozstrzygnięciem J. i F. W. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Minister Transportu i Budownictwa stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt uwłaszczeniowych wynika, iż działka nr [...], uregulowana w księdze wieczystej KW Nr [...], objęta kwestionowaną decyzją uwłaszczeniową, stanowiła własność Skarbu Państwa - Zakłady [...] "L." w W. Stan taki istniał w dniu 5 grudnia 1990 r., a także w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej, a zatem spełnione były kryteria uwłaszczenia, o których mowa w art. 2 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Działka nr [...] o powierzchni [...], położona w W., którą to uwłaszczone zostały Zakłady [...] "L.", wywodzi się z parcel oznaczonych nr [...],[...] i [...], które pierwotnie na mocy aktu notarialnego z dnia 3 listopada 1938 r. Rep. Nr [...] stanowiły własność J. i M. Ś., którzy przenieśli własność tych działek aktem notarialnym z dnia 19 lipca 1968 r. Rep. [...] na J. i F. W. Z materiałów nadesłanych przez Starostwo Powiatowe w J. wynika natomiast, że działka nr [...] po scaleniu z innymi działkami i zmianach numeracji działek, stanowi obecnie części składowe szeregu działek powstałych z podziału działki nr [...]. Aktem notarialnym z dnia 15 marca 1996 r. prawa posiadane przez uwłaszczone przedsiębiorstwo (w tym również do działki nr [...]) zostały wniesione aportem na rzecz Zakładów [...] "L." Sp. z o. o. Prawa do przedmiotowej działki były także przedmiotem dalszego obrotu. Przedmiotowe grunty, jako składniki majątkowe przedsiębiorstwa F. W. A. G. - W. i W. stały się własnością Skarbu Państwa w wyniku orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] nr [...] stwierdził nieważność powyższego orzeczenia, w części dotyczącej przejęcia jako składnika majątkowego przedsiębiorstwa, nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych, w tym również działki nr [...], stanowiącej własność J. i M. Ś. J. i F. W. wystąpili o wzruszenie orzeczenia z dnia [...] dopiero wnioskiem z dnia 22 listopada 1997 r., a więc już po wydaniu kwestionowanej decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Kaliskiego z dnia [...]. W tej sytuacji organ odwoławczy stanął na stanowisku, że skoro ani w dniu 5 grudnia 1990 r., ani w dniu wydania decyzji Wojewody Kaliskiego z dnia [...] nie toczyło się postępowanie o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia i nie były zgłoszone roszczenia osób trzecich, a z zapisów w KW [...] wynikało, iż działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa - Zakłady [...] "L.", istniała podstawa do wydania przez organ wojewódzki decyzji uwłaszczeniowej i brak jest obecnie podstaw do przyjęcia tezy o wydaniu decyzji uwłaszczeniowej - w odniesieniu do działki nr [...] - z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 §1 pkt 2 kpa. Z akt sprawy nie wynika również, zdaniem organu, aby zaistniały inne okoliczności wymienione w art. 156 §1 kpa. Roszczenia osób trzecich zostały zgłoszone dopiero w 1997 r. i wskutek decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] o charakterze kasacyjnym, zmienił się stan prawny. Oznacza to, że do wzruszenia decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Kaliskiego z dnia [...], w części dotyczącej działki nr [...], miałby zastosowanie przepisy art. 145 §1 pkt 8 kpa dającego możliwość wznowienia postępowania administracyjnego, a nie art. 156 §1 pkt 2 kpa dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji. Na potwierdzenie tego stanowiska Minister Transportu i Budownictwa przywołał orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z dnia 16 września 2005 r. sygn. akt I SA/WA 1325/04, niepublikowany) oraz Sądu Najwyższego (wyroku z dnia 5 lipca 1996 r. sygn. akt III ARN 21/96, publ. OSNAPiUS z 1997 r. nr 3, poz. 32). Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...]. Na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. i F. W. W jej uzasadnieniu wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie, że wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Kaliskiego z dnia [...]. Zdaniem skarżących stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej skutkuje tym, że w obrocie prawnym nie mogą ostać się inne decyzje wydane na podstawie nieważnego orzeczenia nacjonalizacyjnego. Skoro zaś organ stwierdza, że w przedmiotowej sprawie winno być prowadzone postępowanie w trybie wznowienia postępowania (art. 145 §1 pkt 8 kpa), to takie postępowanie powinno być wszczęte przez właściwy organ z urzędu. Skarżący uznają, że dysponując wszelkimi niezbędnymi dowodami w tej sprawie organ był zobowiązany do wszczęcia takiego postępowania z urzędu w słusznym interesie skarżących. W przekonaniu skarżących Minister Transportu i Budownictwa wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy art. 6, 7, 8 i art. 9 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art.156 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi ustawowo przewidziany wyjątek od zasady stabilności decyzji określonej w art. 16 §1 kpa. Może ono nastąpić jedynie wówczas, gdy bezspornie ustalone zostanie istnienie choćby jednej przyczyny nieważności określonej w art.156 §1 kpa i nie zachodzą przesłanki negatywne, o których mowa w art.156 §2 kpa. Celem tej instytucji jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami określonymi w art. 156 §1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art.156 §1 kpa. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że postępowanie nadzorcze w przedstawionej sprawie zostało należycie przeprowadzone. Przedmiotem postępowania nadzorczego była decyzja Wojewody Kaliskiego z dnia [...] nr [...] (zmieniona decyzją z dnia [...]), na mocy której Zakłady [...] "L." w W. z dniem 5 grudnia 1990 roku uzyskały prawo użytkowania wieczystego m.in. działki nr [...], położonej w obrębie W. oraz nabyły nieodpłatne własności budynków i urządzeń położonych na uwłaszczanym gruncie. Podstawą materialnoprawną decyzji Wojewody Kaliskiego z dnia [...] był przepis art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.). Stosownie do jego treści grunty państwowe i gminne będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych stawały się z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego tych osób, natomiast znajdujące się na tych gruntach budynki i inne urządzenia oraz lokale stawały się z mocy prawa (odpłatnie bądź nieodpłatnie) własnością tych osób. Jednocześnie art. 2 ust. 1 zdanie drugie stanowił, że uwłaszczenie to "nie narusza prawa osób trzecich" czyli, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, które w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawały w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stawały się z tym dniem przedmiotem użytkowania wieczystego tych osób prawnych pod warunkiem, że nabycie takie nie naruszało prawa osób trzecich. Podkreślić także należy, że decyzja o przekształceniu prawa zarządu nieruchomości w prawo wieczystego użytkowania nieruchomości uwzględniała stan prawny i faktyczny gruntów na dzień 5 grudnia 1990 r. i niezależnie od daty jej wydania wywoływała skutki prawne z mocą wsteczną. Ocena, czy przekształcenie prawa zarządu gruntami w prawo wieczystego użytkowania gruntów narusza prawa osób trzecich, musi uwzględniać stan prawny istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r. i powinna być dokonywana w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nabycia przez państwowe osoby prawne inne niż Skarb Państwa prawa użytkowania. Z analizy akt sprawy wynika, że na dzień 5 grudnia 1990 r. a także na dzień wydania kwestionowanej decyzji Wojewody Kaliskiego, czyli [...], spełnione były przedstawione wyżej przesłanki uwłaszczeniowe. Przedmiotowa nieruchomość była w zarządzie Zakładów [...] "L." w W. i stanowiła własność Skarbu Państwa, co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy wypis z księgi wieczystej numer KW [...] (k-119). Skarżący nie wykazali, aby na dzień wydawania decyzji uwłaszczeniowej naruszone były prawa osób trzecich, bowiem w tej dacie nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne dotyczące przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy J. i F. W. wystąpili o wzruszenie orzeczenia z dnia [...] dopiero wnioskiem z dnia 22 listopada 1997 r., a stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej nastąpiło dopiero decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] nr [...], a więc już po wydaniu kwestionowanej decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Kaliskiego z dnia [...]. W związku z tym organy rozpatrujące przedstawioną sprawę zasadnie przyjęły, iż przedmiotowa nieruchomość spełniała warunki do uwłaszczenia i brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja w innej sprawie, stanowi podstawę wznowienia postępowania (art. 145 §1 pkt 8 kpa), nie uzasadnia natomiast stwierdzenia nieważności tej drugiej decyzji (np. wyrok SN z dnia 5 lipca 1996 r., sygn. akt III ARN 21/96, publ. OSNP 1997/3/32, wyrok NSA z dnia 16 września 2003 r., sygn. akt IV SA 99/02, publ. Wspólnota 2004/10/55). Z tym, że zgodnie z treścią art. 150 §1 kpa organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Dlatego też zawarty w skardze zarzut, że skoro Minister stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie winno być prowadzone postępowanie w trybie wznowienia postępowania (art. 145 §1 pkt 8 kpa), to takie postępowanie powinno być wszczęte przez właściwy organ z urzędu, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Organem właściwym do ewentualnego rozpatrzenia sprawy wznowienia postępowania uwłaszczeniowego byłby obecnie właściwy Wojewoda, a nie Minister występujący w tej sprawie jako organ nadzoru. Zgodnie z treścią art.147 kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 §1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony. Jak jednak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2791/00, nie publ., wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem. Oznacza to, że organ nie ma obowiązku wszczynać postępowania w każdej prawomocnie zakończonej sprawie celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy do jej wznowienia. Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.