II GSK 137/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Grabowski Sędziowie NSA Stanisław Biernat Jan Kacprzak (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 12 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lutego 2006 r. sygn. akt I SA/Gd 1194/03 w sprawie ze skargi M.G. C. - P.S.H. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 sierpnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dotacji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Gd 1194/03, po rozpoznaniu skargi M.G.C. - P.S.H. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 sierpnia 2003 r., sygn. akt [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o ustalenie i wypłatę dotacji oświatowej za rok 1998 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: SKO) z dnia 26 maja 2003 r., sygn. akt [...]. Określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana oraz zasądził na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania. Sąd orzekał na podstawie następującego stanu faktycznego. SKO w Gdańsku decyzją z dnia 26 maja 2003 r., wydaną w oparciu o przepis art. 105 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia M.G.C. prowadzącej P.S.H. na niezałatwienie przez Prezydenta Miasta G. sprawy wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia i wypłaty dotacji oświatowej za rok 1998, umorzyło postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że instytucja zażalenia na bezczynność, przewidziana w art. 37 k.p.a. służy stronie w przypadku postępowania już wszczętego, a zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi. To zaś oznacza, że postępowanie administracyjne nie wymaga specjalnego aktu, a zatem SKO nie ma kompetencji by zobowiązać organ I instancji do wszczęcia postępowania. Jedynym możliwym rozstrzygnięciem jest zatem ustalenie czy Prezydent Miasta G. pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu sprawy wszczętej wezwaniem z dnia 29 maja 2002 r. i czy w ogóle sprawa ta ma charakter administracyjnoprawny. SKO stwierdziło, ze sprawa o ustalenie wysokości i wypłatę dotacji oświatowej nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Skoro żądanie strony nie dotyczyło sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty w drodze decyzji administracyjnej, postępowanie wszczęte takim żądaniem podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy SKO w Gdańsku decyzją z dnia 28 sierpnia 2003 r. utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 26 maja 2003 r., podzielając wyrażone w niej stanowisko. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję SKO, M.G.C. - P.S.H. wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów art. 7, art. 12, art. 35 § 1 oraz art. 105 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł, że skarga jest uzasadniona, jednak z innych przyczyn niż podane przez skarżącą. Sąd nie będąc związany granicami skargi zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., z urzędu wziął pod uwagę nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż zostały one wydane bez podstawy prawnej. Sąd wskazał, że rozpatrzenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. nie rozstrzyga indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, a złożenie zażalenia jest jedynie warunkiem formalnym wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu, a zatem rozstrzygnięcie takie nie może przybrać formy decyzji - brak jest bowiem jakiejkolwiek podstawy materialnoprawnej do działania organu w tej formie przy rozpoznawaniu zażalenia. W rozpoznawanej sprawie SKO, w wyniku rozpatrzenia zażalenia złożonego w trybie art. 37 k.p.a. wydało rozstrzygnięcie w formie decyzji. Sąd uznał, że takie działanie organu jest pozbawione podstaw prawnych, zwłaszcza, że wydaną decyzją zostało umorzone, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty na rzecz skarżącej zaległej dotacji oświatowej za rok 1998, gdy tymczasem przedmiotem rozstrzygnięcia SKO winno było być zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta G. Sąd podkreślił, że przy rozpatrywaniu zażalenia na bezczynność organu niższego stopnia, nie może dojść do załatwienia sprawy zawisłej przed tym organem. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 k.p.a. ma bowiem wyłącznie charakter incydentalny i nie rozstrzyga merytorycznie sprawy z zakresu administracji publicznej. W skardze kasacyjnej SKO w Gdańsku wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku zarzuciło, na podstawie art. 173 § 1 i § 2 oraz art. 174 pkt 2, dalej: p.p.s.a.: − naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne ustalenie przedmiotu sprawy jako umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty dotacji oświatowej w sytuacji, gdy przedmiotem sprawy było wyłącznie umorzenie postępowania toczącego się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Gdańsku z zażalenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a., − naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie że w sprawie zachodzi przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Kolegium Sąd błędnie przyjął, iż decyzje SKO w Gdańsku dotyczyły umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty dotacji oświatowej. Z treści uzasadnienia skarżonego wyroku wynika, iż Sąd nie zrozumiał treści decyzji Kolegium, której przedmiotem było umorzenie postępowania w sprawie wszczętej zażaleniem z art. 37 k.p.a. (tj. w sprawie bezczynności), a nie w sprawie ustalenia i wypłaty dotacji oświatowej. W ocenie Kolegium Sąd błędnie przyjął, iż zaskarżona decyzja Kolegium (oraz poprzedzająca ją decyzja) dotknięte są wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji, poprzez zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., który w sprawie nie powinien zostać zastosowany, doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie SKO nie można zgodzić się z poglądem, iż rozpatrzenie zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. nie może skończyć się wydaniem decyzji z uwagi na brak jakiejkolwiek podstawy materialnoprawnej do działania organu. Postępowanie prowadzone w trybie art. 37 k.p.a. służy zwalczeniu bezczynności organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, która powinna skończyć się wydaniem decyzji rozstrzygającej ją merytorycznie. Bezczynność organu strona może zwalczać zażaleniem z art. 37 k.p.a. i postępowanie w tym trybie winno zakończyć się: w przypadku uznania zażalenia za uzasadnione - wyznaczeniem dodatkowego terminu załatwienia sprawy (oraz pozostałymi "środkami dyscyplinującymi", o których mowa w art. 37 § 2 k.p.a.) bądź - w przypadku uznania zażalenia za nieuzasadnione - odmową wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy (a contrario z art. 37 § 2 k.p.a.). W ocenie SKO postępowanie w sprawie o dotację dla szkoły niepublicznej nie jest postępowaniem, o którym mowa w art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., a zatem postępowanie w sprawie bezczynności organu w tego rodzaju sprawie jest bezprzedmiotowe. W tej sytuacji postępowanie to należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w drodze decyzji administracyjnej, czego konsekwencją było utrzymanie tej decyzji w mocy po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., to zgodnie z treścią tego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w nich podstawą prawną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podnosząc powyższy zarzut wskazało, iż polegał on na błędnym ustaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedmiotu sprawy, którym było wyłącznie umorzenie postępowania toczącego się przed SKO w trybie art. 37 k.p.a., zaś sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż przedmiotem sprawy było umorzenie postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty dotacji oświatowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to jest niezasadne, albowiem z treści decyzji z dnia 26 maja 2003 r., a w szczególności z treści jej uzasadnienia wynika wprost, że SKO umorzyło postępowanie w sprawie żądania M.G.C. - P.S.H. w G. wydania decyzji administracyjnej przez Prezydenta Miasta G. o ustalenie wysokości i wypłaty dotacji oświatowej, zaś decyzja SKO z dnia 28 sierpnia 2003 r. potwierdziła stanowisko organu wyrażone w uprzedniej decyzji, przy czym organ powołał w jej uzasadnieniu okoliczności prawne zbieżne z tymi, o których była mowa w decyzji z dnia 26 maja 2003 r. Uznać zatem należało za trafne ustalenie przedmiotu sprawy, jakiego dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny, biorąc pod uwagę treść unieważnionych decyzji SKO. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie zachodzi przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że decyzje SKO z dnia 26 maja 2003 r. i 28 sierpnia 2003 r., wydane zostały bez podstawy prawnej w rozumieniu powołanego wyżej przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w niniejszej sprawie, działając jako organ wyższego stopnia, orzekało na skutek zażalenia wniesionego w trybie art. 37 k.p.a. Instytucja zażalenia na bezczynność organu przewidziana tym przepisem stanowi w swej istocie szczególny środek prawny mający za zadanie wyłącznie zwalczenie bezczynności organu administracji poprzez otwarcie drogi do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę bezczynność. Mając zatem na uwadze konstrukcję tego przepisu i jego cel, nie można zgodzić się ze stanowiskiem SKO, co do sposobu załatwienia takiego zażalenia. To postępowanie przed organem wyższego stopnia ma charakter incydentalny, związany ściśle z zażaleniem strony zarzucającej organowi niższego stopnia bezczynność. Stanowisko zajęte przez organ wyższego stopnia nie może zatem kończyć postępowania w sprawie, jak również nie może rozstrzygać sprawy co do istoty, gdyż uprawnionym do tego jest najpierw organ pierwszej instancji. Stanowisko takie powinno mieć formę postanowienia, przy odpowiednim zastosowaniu art. 123 § 2 k.p.a., a jego treść powinna odnosić się wyłącznie do kwestii zażalenia na bezczynność organu niższego stopnia, tj. do kwestii zarzucanej bezczynności. W razie zatem negatywnego załatwienia zażalenia, o jakim mowa w art. 37 k.p.a. (na bezczynność organu), stanowisko organu wyższego stopnia, wyrażone w formie postanowienia, powinno ograniczać się wyłącznie do kwestii niezasadności zażalenia i przybrać w sentencji odpowiednią do tego formułę, bez względu na przyczyny nieuwzględnienia zażalenia. Bezzasadność tego zażalenia, jako kwestia merytoryczna co do bezczynności organu, bez względu na przyczynę takiej oceny, w tym także z powodu uznania, że sprawa nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub ma charakter cywilny, nie oznacza bezprzedmiotowości zażalenia na bezczynność organu i nie może prowadzić do umorzenia postępowania w sprawie bezczynności organu i to przez wydanie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, ani co do istoty sprawy, jeżeli strona, żądająca wydania decyzji administracyjnej w sprawie co do jej istoty, nie cofnęła zażalenia ani żądania wydania decyzji. Decyzja SKO z dnia 28 sierpnia 2003 r. w istocie, na co wskazuje treść jej sentencji i wywody uzasadnienia, kończy postępowanie w sprawie M.G.C. – P.S.H. w G. o ustalenie i wypłatę dotacji oświatowej przez Prezydenta Miasta G. Poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 105 k.p.a. o umorzeniu postępowania w sprawie tego żądania SKO rozstrzygnęło o bezprzedmiotowości tego żądania, jako niepodlegającego załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Z uwagi na taką treści tego aktu, nie może być on uznany za postanowienie, błędnie nazwane decyzją, o umorzeniu postępowania incydentalnego wywołanego zażaleniem z art. 37 k.p.a., zwłaszcza, że strona skarżąca nie cofnęła tego zażalenia ani nie cofnęła żądania o ustalenie i wypłatę dotacji. Mając zatem na uwadze treść zaskarżonych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w kontekście powyższych rozważań uznać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie przyjął, że decyzje te zostały wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Taką decyzję, po rozstrzygnięciu zażalenia na bezczynność, mógł wydać tylko Prezydent Miasta G. jako organ pierwszej instancji, jeśli oczywiście postępowanie administracyjne w tej sprawie było wszczęte przed tym organem. Jeśli natomiast postępowanie takie nie było wszczęte, to nieuwzględnienie zażalenia na bezczynność organu, otwierało możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tę bezczynność, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a. orzekł w sentencji wyroku o oddaleniu skargi kasacyjnej.