II OSK 1944/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz ( spr. ) Sędzia NSA Maria Rzążewska Protokolant Magdalena Baduchowska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 października 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 334/06 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia 24 kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku zapłaty za wydanie opinii w przedmiocie uzgodnienia przedsięwzięcia budowlanego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 12 października 2006 r. sygn. akt [...] po rozpoznaniu skargi Gminy [...] na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia 24 kwietnia 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Suwałkach z dnia 6 lutego 2006 r. w przedmiocie nałożenia opłaty za wydanie opinii w przedmiocie uzgodnienia przedsięwzięcia budowlanego - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku podano, że przedmiotowy obowiązek poniesienia opłaty w kwocie 69 złotych nałożono za wydanie postanowienia nr [...] z dnia 6 lutego 2006 r. w sprawie niestwierdzenia konieczności opracowania raportu o oddziaływaniu na środowisko dla inwestycji polegającej na modernizacji dróg gminnych. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Gminę od orzeczenia organu pierwszej instancji, organ odwoławczy podzielił słuszność zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazując na to, że zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zwanej dalej "ustawą o PIS", za wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej czynności nadzoru bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, które ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Czynnością podlegającą opłacie jest w ocenie organu wydanie opinii w sprawie konieczności sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na modernizacji wskazanych w decyzji dróg. Sporządzenie opinii było możliwe tylko po analizie wymaganych ustawą dokumentów, w tym informacji o planowanym przedsięwzięciu. Czynności te mieszczą się w pojęciu czynności nadzoru zapobiegawczego, zaś obowiązanym do pokrycia kosztów tych czynności jest Gmina jako inwestor. Powołano się też na pismo Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 20 stycznia 2006 r., z którego wynika obowiązek pobierania opłat związanych z opiniowaniem przedmiotowych raportów ze względu na treść art. 36 ust. 1 ustawy o PIS. Katalog czynności zaliczanych do nadzoru zapobiegawczego zawiera art. 3 tej ustawy i ma charakter otwarty. Brak wskazania w nim czynności polegających na opiniowaniu konieczności sporządzenia przedmiotowych raportów nie oznacza, iż nie mogą być one zaliczone do czynności nadzoru zapobiegawczego, tym bardziej, że wydawanie opinii należy do podstawowych obowiązków organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej z mocy art. 57 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska /Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm./. W skardze na powyższą decyzję Gmina [...] zarzuciła, że brak jest podstaw do nałożenia przedmiotowej opłaty za typowe czynności urzędnicze, nie wymagające żadnych dodatkowych badań, które nie mogą być traktowane jako należące do nadzoru zapobiegawczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał skargę za zasadną. Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku na to, że opinia organu sanitarnego była wydana w sprawie prowadzonej przez Wójta Gminy [...] w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zwanej dalej "ustawą o Poś" rozstrzyganej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, dotyczącej zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na modernizacji dróg gminnych w miejscowości K. i P.. Etapem poprzedzającym wydanie tej decyzji jest postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko /art. 46 ust. 3, art. 46a ust. 7 pkt 4 i art. 48 ust. 1 Poś/. Stosownie do ( 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko /Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm./ drogi publiczne o nawierzchni utwardzonej, za wyjątkiem autostrad, dróg ekspresowych, dróg krajowych i innych dróg publicznych o nie mniej niż czterech pasach ruchu, zaliczono do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które mogą wymagać sporządzenia raportu o takim oddziaływaniu. Ewentualny obowiązek sporządzenia raportu i jego zakres stwierdza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, prowadzący jednocześnie postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, po zasięgnięciu opinii organu ochrony środowiska oraz organu, o którym mowa w art. 57 ustawy o Poś /art. 51 ust. 2 i ust. 3 pkt 1/. Organem opiniującym konieczność sporządzenia raportu i jego zakres w rozpoznawanym przypadku jest Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny /art. 57 ust. 1 ustawy o Poś/. W niniejszej sprawie opinia ta była negatywna, zaś za jej sporządzenie nałożono opłatę powołując się na art. 36 ust. 1 ustawy o PIS, który przewiduje pobieranie opłaty za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy PIS w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. W związku z powyższym powstał spór między stronami, czy czynności organu PIS poprzedzające wydanie postanowienia z dnia 6 lutego 2006 r. są czynnościami nadzoru bieżącego lub zapobiegawczego, bowiem tylko za takie czynności opłata może być naliczona stosownie do art. 36 ustawy o PIS. W ocenie Sądu pierwszej instancji opinia wydawana w oparciu o art. 51 ust. 3 i art. 5 ustawy o Poś będąca wynikiem zastosowania formy współdziałania organów administracji publicznej, o której mowa w art. 106 kpa, nie stanowi czynności z zakresu nadzoru sanitarnego w rozumieniu art. 36 ust. 1 ustawy o PIS. Czynnościami, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o PIS mogą być wyłącznie czynności materialno-techniczne i to w sytuacji, gdy organ nie działa na zasadzie określonej w art. 106 kpa, a więc w warunkach współdziałania z innym właściwym do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej organem administracji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Białymstoku, zarzucając naruszenie prawa materialnego - art. 36 ust. 1 ustawy o PIS w związku z art. 51 ust. 2 i ust. 3 pkt 1, art. 57 ust. 1 ustawy o Poś, art. 106 kpa i art. 3 ustawy o PIS, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w trybie art. 106 kpa opinii w przedmiocie konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i określeniu jego zakresu na wniosek organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 1, art. 57 ust. 1 ustawy o Poś nie stanowi czynności z zakresu sanitarnego nadzoru zapobiegawczego, o jakich mowa w art. 3 ustawy o PIS, a zatem brak jest podstaw do obciążania opłatą Gminy [...] w trybie art. 36 ustawy o PIS, podczas gdy przytoczone przepisy obligują inspektora sanitarnego do obciążania opłatą za inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, przez które należy rozumieć wszelkie czynności, w tym także związane z wydaniem przedmiotowej opinii. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, że art. 36 ust. 1 ustawy o PIS obejmuje wszelkie czynności podejmowane przez organ w ramach postępowania administracyjnego z zakresu nadzoru zapobiegawczego przyznanych ustawą o PIS i innymi aktami prawnymi. Wykonywanie określonych w ustawie zadań polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciw epidemiologicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska a także prowadzeniu działalności oświatowo-zdrowotnej. Przedmiotowe czynności stanowią nadzór zapobiegawczy. Zgodnie z art. 3 ustawy o PIS do zapobiegawczego nadzoru sanitarnego zalicza się m. in. uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych w określonym zakresie, zaś "ustawa Poś obejmuje zakresem działania zasady ochrony środowiska i zawiera dodatkową delegację do działań w ramach art. 3 ustawy o PIS dla inspekcji sanitarnej." Nie można w ocenie strony zgodzić się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że z tej przyczyny, iż postępowanie w sprawie przedmiotowej opinii ma charakter jedynie wpadkowy i nie powoduje wszczęcia przez służbę sanitarną samodzielnego postępowania, nie stosuje się w sprawie art. 36 ust. 1 ustawy o PIS, skoro postanowienie wydane na podstawie art. 106 kpa stanowi element głównego rozstrzygnięcia sprawy, następującego już w formie decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W skardze kasacyjnej kwestionuje się przede wszystkim wadliwą w ocenie strony, wnoszącej tę skargę, wykładnię stanowiącego podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji przepisu prawa materialnego, to jest art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej /Dz. U. tekst jednolity z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm./, podnosząc, że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie przyjął, iż opinia wydana przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej w trybie art. 106 kpa, a więc w ramach współdziałania z innym organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej /w niniejszej sprawie dotycząca potrzeby sporządzenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko/ nie należy do sprawowanego przez organ PIS sanitarnego nadzoru zapobiegawczego i w związku z tym brak podstaw do ustalenia za wydanie tej opinii opłaty określonej w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, to jest za czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, że bez względu na to, czy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej podejmuje działania wyłącznie w ramach własnej kompetencji władczej, czy też jego działania wynikają z współdziałania z innymi podmiotami np. w ramach współdziałania, o którym mowa w art. 106 kpa, wobec unormowania art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, będą to działania należące do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego. Słuszność ma strona podnosząc, iż skoro uzgadnianie projektów planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych /art. 3 pkt 1/, czy też uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych /art. 3 pkt 2/ jako przykładowo wymienione zadanie należące do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, to oczywiście również do działania w zakresie sanitarnego nadzoru zapobiegawczego należy zaliczyć opiniowanie w trybie art. 106 kpa przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej, czy konieczne dla danej inwestycji jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko. W tym zakresie orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż czynność dokonywana przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach art. 106 kpa, ponieważ organ ten nie wydaje własnego rozstrzygnięcia lecz jego funkcją jest tylko współdziałanie z innym organem właściwym w sprawie, nie może być potraktowana jako sanitarny nadzór zapobiegawczy. To czy określona działalność powinna być zaliczona do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego nie jest zależne od tego, czy działalność ta jest wykonywana wyłącznie w ramach samodzielnych uprawnień organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej do załatwienia konkretnej sprawy, czy też jest wykonywana w ramach współdziałania z innym organem, uprawnionym do załatwienia sprawy. Nie jest jednak wystarczające w świetle art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do ustalenia przedmiotowej opłaty zaliczenie określonej działalności do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego. Z treści tego przepisu bowiem jednoznacznie wynika, że przedmiotową opłatę "pobiera się", a w istocie ustala się ją decyzją administracyjną "za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego". Nie jest to wiec opłata za samo sprawowanie nadzoru sanitarnego, lecz za konkretne "badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane" przez właściwy organ "w związku ze sprawowaniem" sanitarnego nadzoru zapobiegawczego. Nie można więc uznać za uprawnione twierdzenie w zaskarżonej decyzji, a następnie w skardze kasacyjnej, że przedmiotową opłatę ustala się "za wydanie opinii", która niewątpliwie jest aktem administracyjnym z dziedziny sanitarnego nadzoru zapobiegawczego, lecz organ właściwy do wydania decyzji na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ma obowiązek ściśle określić czynności jakie wykonał podejmując działalność z zakresu sanitarnego nadzoru zapobiegawczego oraz sprecyzować koszty wykonania tych czynności. Sformułowanie "za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane" jednoznacznie przemawia za tym, że w żadnym razie ustawodawca nie miał na myśli ustalania opłaty określonej w wymienionym przepisie za samo sporządzenie i wydanie aktu przez organ /w niniejszej sprawie postanowienia w sprawie opinii/, lecz wolą ustawodawcy było, aby to nie państwo ponosiło koszty różnego rodzaju czynności związanych z wykonywaniem nadzoru, a w tym również koniecznych czynności poprzedzających wydanie przez organ stosownego aktu, lecz podmiot zobowiązany do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych /w niniejszej sprawie inwestor/. Określenie w decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej konkretnych czynności, za które ustala się przedmiotową opłatę ze wskazaniem kosztów poszczególnych czynności jest konieczne nie tylko dlatego, że należy taki wniosek wyprowadzić z treści tego przepisu, ale także z tej przyczyny, iż strona musi mieć możliwość zapoznania się w toku postępowania administracyjnego z ustaleniami dokonywanymi przez organ, jak też wniesienia środków zaskarżenia /odwołania, skargi do sądu administracyjnego/, kwestionując zarówno dokonanie określonych czynności jak też wysokość określonych przez organ kosztów. W niniejszej sprawie zaskarżoną decyzją orzeczono o opłacie "za wydanie opinii", nie określając w tej decyzji konkretnych czynności wykonanych przez organ ani też kosztów tych czynności, jak tego wymaga przepis art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Z tej przyczyny pomimo, iż nie w pełni Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 ppsa.