II SA/Bk 334/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2006 r. sprawy ze skargi Gminy R. – T. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku zapłaty za wydanie opinii w przedmiocie uzgodnienia przedsięwzięcia budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. na rzecz skarżącej Gminy R. – T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] w sprawie znak [...] z dnia [...].02.2006r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. obciążył Gminę R. – T. opłatą w kwocie 69zł za wydanie postanowienia Nr [...] z dnia [...].02.2006r., w którym nie stwierdzono konieczności opracowania raportu o oddziaływaniu na środowisko dla inwestycji polegającej na modernizacji dróg gminnych nr [...] i nr [...] w miejscowości K. oraz nr [...] w miejscowości P. Po rozpoznaniu odwołania Gminy - decyzją nr [...] znak [...] z dnia [...].04.2006r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. utrzymał decyzję I instancji w mocy. Wywiedziono, iż zgodnie z przepisem art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 1985r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o PIS, za wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej czynności nadzoru bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Czynnością podlegającą przedmiotowej opłacie jest, zdaniem organu, wydanie opinii w sprawie konieczności sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na modernizacji wskazanych w decyzji dróg. Sporządzenie opinii o raporcie było możliwe tylko po analizie wymaganych ustawą dokumentów, w tym informacji o planowanym przedsięwzięciu. Organ podjął zatem czynności mieszczące się w pojęciu czynności nadzoru zapobiegawczego. Opłatą obciążono Gminę jako inwestora. W uzasadnieniu powołano również pismo Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 20.01.2006r., z którego wynika, iż obowiązek pobierania przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej opłat związanych z opiniowaniem raportów oddziaływania na środowisko wynika z przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o PIS. Katalog czynności zaliczanych do nadzoru zapobiegawczego zawarty został w przepisie art. 3 tej ustawy i ma charakter otwarty. Niewskazanie w nim czynności polegających na opiniowaniu konieczności sporządzania przedmiotowych raportów nie oznacza, iż nie mogą być one zaliczone do czynności nadzoru zapobiegawczego, tym bardziej, że wydawanie opinii należy do podstawowych obowiązków organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej z mocy art. 57 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz. 627 ze zm.). Powołując się na uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 31.01.1995r. w sprawie sygn. akt Ul AZP 11/94 (OSNAP 1995 nr 21, poz. 126) podniesiono, iż nałożenie opłaty odbywa się w drodze decyzji administracyjnej, która to forma ma zagwarantować należyte uzasadnienie przez organ wszystkich przesłanek, jakie wpłynęły na treść rozstrzygnięcia. Wskazano nadto, iż bliższe zasady ustalania opłat reguluje Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2004r. Nr 20, poz. 193). Wywiedziono, iż organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej pobiera opłaty nie tylko za badania laboratoryjne prowadzone w stacjach sanitarno -epidemiologicznych, ale również za wszelkie inne czynności wykonywane w ramach sprawowanego nadzoru sanitarnego, do których zalicza się między innymi wydanie opinii o konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Ustosunkowując się do zarzutów przeoczenia przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego faktu niepodlegania przez jedną z dróg procedurze postępowania w sprawie ocen oddziaływania na środowisko i objęcia jej opinią o konieczności sporządzania raportu, Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, iż zakwalifikowania inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a przez to wymagających przedmiotowej opinii, dokonuje Wójt jako organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ nadzoru sanitarnego wydał opinię odnośnie wszystkich przedsięwzięć wskazanych we wniosku o jej sporządzenie. Powyższą decyzję zaskarżyła w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina R. – T. wnosząc o jej uchylenie. Zarzuciła, iż organ II instancji nie wyjaśnił sposobu wyliczenia opłaty: nie wskazał za jakie czynności opłata się należy i jaka była wartość poszczególnych czynności. Zdaniem skarżącej, wskazana w decyzji kwota została wyliczona bezpodstawnie, zaś czynności takie jak przeczytanie dokumentów, zastanowienie się nad ich treścią, a więc typowe czynności urzędnicze, nie wymagają żadnych dodatkowych badań i nie są działaniami, o jakich mowa w powoływanym Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Przedstawił szczegółowo zakres zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej uregulowany w ustawie z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej podkreślając, iż katalog zadań zaliczanych do nadzoru zapobiegawczego wskazany w przepisie art. 3 ustawy nie jest zamknięty, a zatem ustawodawca dopuścił działanie w ramach tego nadzoru również wówczas, gdy podstawą takiego działania są przepisy inne niż w/w ustawa. Czynnością nadzoru zapobiegawczego podlegającą opłacie uregulowanej w art. 36 ust. 1 ustawy o PIS jest wydanie opinii o konieczności sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna także z przyczyn innych, niż w niej wskazane. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne w oparciu o przepisy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwana dalej ustawą p.p.s.a., polega na zbadaniu prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów prawa procesowego i materialnego. Jednocześnie stosownie do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że podniesione w skardze zarzuty wymagają ustosunkowania się, jednak nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (vide wyroki WSA w Warszawie z dnia 06.05.2004r. w sprawie sygn. akt I SA 2027/02, Lex 146756 i z dnia 29.06.2004r. w sprawie sygn. akt I SA 2819/02, Lex 146750). Rozpoznawana sprawa dotyczy prowadzonego przez Wójta Gminy R. – T. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) zwanej dalej ustawą P.o.ś., postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na modernizacji dróg gminnych w miejscowości K. i P. (zgodnie z wnioskiem k.8 akt adm. i pismem z dnia 24.01.2006r. k. 7 tych akt). Etapem poprzedzającym wydanie powyższej decyzji jest postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art.46 ust. 3, art. 46a ust. 7 pkt 4 i art. 48 ust. 1 P.o.ś.). Stosownie do treści przepisu §3 ust. 1 pkt 56 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) - drogi publiczne o nawierzchni utwardzonej, za wyjątkiem autostrad, dróg ekspresowych, dróg krajowych i inny dróg publicznych o nie mniej niż czterech pasach ruchu, zaliczono do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które mogą wymagać sporządzenia raportu o takim oddziaływaniu. Ewentualny obowiązek sporządzenia raportu i jego zakres stwierdza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (i prowadzący jednocześnie postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko), po zasięgnięciu opinii organu ochrony środowiska oraz organu, o którym mowa w przepisie art. 57 P.o.ś. (przepis art. 51 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 P.o.ś.). Organem opiniującym konieczność sporządzenia raportu i jego zakresu w rozpoznawanym przypadku jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny, co wynika z regulacji art. 57 ust. 1 P.o.ś. W niniejszej sprawie opinia o konieczności sporządzania raportu była negatywna, zaś za jej sporządzenie w oparciu o przepis art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 1998r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o PIS, nałożono opłatę w wysokości 69 zł. Zgodnie ze wskazanym przepisem za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Powstały między stronami spór co do zasadności nałożenia opłaty skoncentrował się na uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy wykonane przez Inspektora Sanitarnego czynności poprzedzające wydanie postanowienia z dnia [...].02.2006r. są czynnościami nadzoru bieżącego lub zapobiegawczego, albowiem tylko za takie czynności opłata może być naliczona. Jednak w ocenie Sądu rozstrzygnięcie sprawy wymaga przede wszystkim porównania charakterystycznych cech i znaczenia postępowania, w którym dokonywane są czynności nadzoru zapobiegawczego i bieżącego, o których mowa w art. 36 ustawy o PIS i postępowania, w którym wydawana jest opinia w oparciu o art. 51 ust. 3 i art. 5 ustawy P.o.ś. Przedstawiony powyżej stan prawny pozwala w szerokim kontekście spojrzeć na znaczenie i miejsce opinii wydawanej przez służbę sanitarną w trybie art. 51 P.o.ś. Struktura postępowania kończącego się wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (postępowania zasadniczego, w którym następuje wydanie opinii) wskazuje, iż sporna opinia jest tylko jego elementem uzupełniającym, a postępowanie prowadzące do jej wydania etapem wpadkowym. Wystąpienie przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach o uzgodnienie w trybie art. 51 P.o.ś. nie powoduje wszczęcia przez służbę sanitarną samodzielnego postępowania przewidzianego ustawą o PIS. Przepis art. 51 ust. 3 P.o.ś. stanowi bowiem o "zasięgnięciu opinii", co jest charakterystyczną formą współdziałania organów: z jednej strony prowadzącego postępowanie zasadnicze (w tym przypadku Wójt Gminy R. – T.) i z drugiej strony współdziałającego, uczestniczącego w załatwieniu sprawy, biorącego udział w procesie decyzyjnym, przeprowadzającego pomocnicze stadium postępowania głównego (w tym przypadku Inspektor Sanitarny odpowiedniego szczebla). Taka forma współpracy została przewidziana w przepisie art. 106 KPA, zgodnie z którym jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, iż w swej naturze procesowej postępowanie przed organem współdziałającym nie będzie podobne do postępowania zmierzającego do rozstrzygnięcia kwestii wstępnych przez właściwy organ, albowiem ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcie w nim podejmowane nie mają samodzielnego bytu prawnego (vide B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo CH BECK, Warszawa 2006r. s. 498, wyrok NSA w Warszawie z dnia 28.04.2003r. w sprawie sygn. akt II SA 1817/01, Lex nr 157747, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 13.07.2006r. w sprawach sygn. akt II SA/Bk 221/06 oraz II SA/Bk 255/06, nie publ.). W tych okolicznościach Wójt Gminy R. – T. prawidłowo potraktował zajęcie przez Inspektora Sanitarnego stanowiska co do konieczności sporządzania raportu jako kwestię pomocniczą, formę współdziałania w trybie art. 106 KPA, którą to podstawę wskazał w wystąpieniu z dnia 24.01.2006r. W ocenie Sądu tryb wydawania decyzji wymierzających opłatę za wykonanie czynności nadzoru zapobiegawczego i sanitarnego w oparciu o art. 36 ust. 1 ustawy o PIS jest zupełnie odmienny. Regulacja ta dotyczy sytuacji, gdy w/w czynności mają miejsce w samodzielnym, odrębnym postępowaniu z zakresu nadzoru sanitarnego. W niniejszej sprawie służby sanitarne takiego samodzielnego postępowania nie przeprowadziły. Dokonano czynności wyłącznie w wykonaniu wniosku o wydanie postanowienia w ramach współdziałania organów administracji państwowej przewidzianego w art. 106 KPA. Należy również podzielić stanowisko zaprezentowane w powoływanych już wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13.07.2006r., iż przepis art. 36 ust. 1 ustawy o PIS dotyczy opłat za badania laboratoryjne oraz czynności materialno-techniczne ("inne czynności"), a nie za akty administracyjne wydane w trybie art. 106 KPA na żądanie innego organu. Za takim wnioskiem przemawia nie tylko wykładnia celowościowa, ale i treść art. 36 ust. 2 in fine ustawy o PIS, do którego to ustępu odsyła art. 36 ust. 1 wskazując go jako wyjątek od pobierania przedmiotowych opłat. Słuszny pozostaje zarzut skarżącej, iż uzgodnienie mające swą podstawę w przepisach ustawy P.o.ś. nie należy do czynności nadzorczych wykonywanych przez służbę sanitarną w trybie ustawy o PIS. Jest to konsekwencja przyjęcia stanowiska o odmienności trybów z art. 36 ust. 1 ustawy o PIS i art. 51 P.o.ś. Reasumując, wydanie przez inspektora sanitarnego opinii w przedmiocie konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i określeniu jego zakresu na wniosek organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 51 ust. 3 pkt 1, art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska), wystosowany w trybie art. 106 KPA, nie stanowi czynności z zakresu sanitarnego nadzoru zapobiegawczego czy bieżącego, o jakich mowa w przepisie art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i nie podlega opłacie wymierzanej na podstawie art. 36 ust. 1 tej ustawy. Przyjęcie powyższego stanowiska zwalniało Sąd od potrzeby ustosunkowania się do zarzutów skarżącej odnośnie wysokości i sposobu naliczenia opłaty oraz do argumentów organu o nieprawidłowości objęcia procedurą opiniodawczą modernizacji dwóch dróg gminnych. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o uchyleniu decyzji I i II instancji. Rozpoznając sprawę na skutek powyższego wyroku organ administracyjny orzeknie mając na uwadze przedstawioną ocenę prawną. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 cyt. ustawy). O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 cyt. ustawy.