IV SA/Po 839/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski. Sędziowie WSA Maciej Dybowski ( spr ) WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Protokolant sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 października 2006 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję personalną Dyrektora Aresztu Śledczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w tej tylko części w której odmówiono K. M. włączenia przyznanego dodatku więziennego do dodatku służbowego, II. określa, że zaskarżona decyzja może być wykonana w nie uchylonej części. /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/J.Stankowski /-/M.Dybowski KP sygn. IV SA/Po 839/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] r.- nr [...] na podstawie art. 31 ust. 1 i 2, art. 103 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej ( j.t. Dz.U. 207/02/1761 ze zm.- dalej uSW) i § 4 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 marca 1999 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U. 27/99/253- dalej rozporządzenie z 1999 r.) Dyrektor Aresztu Śledczego w P. (dalej Dyrektor Aresztu) przyznał K. M.- oddziałowemu działu ochrony Aresztu Śledczego w S. dodatek więzienny za miesiąc luty 2002 r. w wysokości [...] zł; odmówił włączenia na podstawie § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego [2002 r.] w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U. 14/02/137- dalej rozporządzenie z 2002 r.) przyznanego dodatku więziennego do dodatku służbowego. W uzasadnieniu Dyrektor Aresztu stwierdził, że po sprawdzeniu dokumentacji regulującej rozkład służby funkcjonariuszy działu ochrony stwierdził, że w lutym 2005 r. Wnioskodawca przepracował w Areszcie Śledczym w P. w oddziałach mieszkalnych ½ i 1/3 na stanowisku oddziałowego w ramach zastępstwa 156 godzin. Zgodnie z zarządzeniem wewnętrznym nr [...] Dyrektora Aresztu z dnia [...] r. w sprawie utworzenia wykazu stanowisk w Areszcie Śledczym w P., na których przysługuje dodatek więzienny na tych oddziałach przysługiwał dodatek w wysokości 9 % najniższego uposażenia zasadniczego, jakie przysługiwało funkcjonariuszowi Służby Więziennej w tym okresie. W związku z powyższym Dyrektor Aresztu przyznał wypłatę dodatku więziennego w ww wysokości. Po dokonaniu analizy dokumentacji, oceny stanu prawnego w świetle rozporządzenia z 2002 r., które weszło w życie dnia [...] marca 2002 r. Zgodnie z rozporządzeniem z 2002 r., należało kierować się zasadą, że funkcjonariusz otrzymujący w dniu wejścia w życie rozporządzenia dodatek więzienny, uprawniony jest do pobierania dodatku służbowego w wysokości podwyższonej o 1/12 kwoty otrzymywanego przez cały rok 2001 r. dodatku więziennego. Wnioskodawca służbę na posterunkach, na których przysługiwał dodatek więzienny pełnił tylko w ramach zastępstwa i tylko z tego tytułu otrzymywał dodatek więzienny. Dodatek ów wypłacano Zainteresowanemu w różnych wysokościach, z pominięciem okresu przebywania na urlopie wypoczynkowym, w przeciwieństwie do funkcjonariuszy, którzy w oparciu o § 6 rozporządzenia z 1999 r. dodatek więzienny otrzymywali także w czasie przebywania na urlopie. Ów fakt określa przywileje funkcjonariuszy, którzy dodatek więzienny mieli przyznany na stałe tj. w stałej procentowo zależnej miesięcznej kwocie, na podstawie indywidualnej decyzji i w oparciu o wykazy stanowisk w AŚ w P. i podległych oddziałach zewnętrznych. Wnioskodawca nigdy nie miał przyznanego dodatku więziennego w stałej wysokości na podstawie indywidualnej decyzji personalnej, zatem nie spełniał przesłanek do przyznania dodatku więziennego w formie stałej, co czyniło niemożliwym włączenie tego dodatku do dodatku służbowego. W odwołaniu K. M. zaskarżył decyzję z dnia [...] r. w części, w której odmówiono Mu włączenia dodatku więziennego do dodatku służbowego. Odwołujący w szczególności wskazał, że skoro Dyrektor Aresztu przyznał Mu decyzją personalną nr [...] dodatek więzienny za luty 2002 r. zgodnie z przepracowanymi godzinami, to Zainteresowany winien otrzymać decyzje personalne za miesiące: styczeń 2002 i za pozostałe miesiące 2001 r., za które dodatek więzienny Mu wypłacono zgodnie z wykazem przepracowanych godzin. Z dniem wejścia w życie rozporządzenia z 2002 r., niesłusznie pozbawiono Odwołującego się włączenia dodatku więziennego do dodatku służbowego. Zainteresowany spełniał warunki dla podwyższenia dodatku służbowego; § 5 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. nie wprowadza warunku, by dodatek więzienny wypłacano funkcjonariuszowi przez wszystkie 12 miesięcy. K. M. wskazuje, że wraz z wejściem w życie rozporządzenia z 2002 r., pozbawiony został dodatku więziennego, mimo że nadal pełnił służbę w oddziałach mieszkalnych, w ramach zastępstw. Nadal był narażony np. na uszczerbek na zdrowiu, przeto winien otrzymać podwyższony dodatek służbowy. Odwołujący się przywołał podstawowe zasady prawa pracy i równe traktowanie w zatrudnieniu. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w P. (dalej Dyrektor Okręgowy) decyzją nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 31 ust. 1 pkt 3 i ust. 4, i art. 100 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (j.t. Dz.U. 207/02/1761 ze zm.) i § 4 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 marca 1999 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U. 27/99/253) i § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U. 14/02/137), po rozpatrzeniu odwołania K. M., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w P. z dnia [...] r. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i poglądy prawne organów I instancji. W obszernym uzasadnieniu Dyrektor Okręgowy podniósł szczególności, że funkcjonariusze, którzy w dniu wejścia w życie rozporządzenia z 2002 r. otrzymywali dodatek więzienny, nabyli prawo do pobierania podwyższonego dodatku służbowego o 1/12 wysokości łącznej kwoty otrzymanego w 2001 r. dodatku więziennego. Zgodnie z owym rozporządzeniem, należało bezwzględnie kierować się zasadą, w myśl której funkcjonariusz otrzymujący w dniu wejścia w życie rozporządzenia dodatek więzienny, uprawniony jest do pobierania dodatku służbowego w wysokości podwyższonej o 1/12 kwoty otrzymywanego przez cały 2001 r. dodatku więziennego. Z dokumentacji wynika, że K. M.- z racji pełnienia służby w ramach zastępstw na określonych stanowiskach, prawa takiego nie posiadał. W 2001 r. wypłacany był Skarżącemu dodatek więzienny od miesiąca lutego, a w2002 r. w miesiącu styczniu, lutym i marcu- zgodnie z decyzją z dnia [...] r. nr [...]. Prawo Skarżącego do wypłaty tego dodatku wynikało z pełnionych zastępstw na oddziałach mieszkalnych, na podstawie § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 1999 r. Dodatek więzienny wypłacany był do 10 każdego miesiąca za miesiąc poprzedni, na podstawie decyzji wydanej w oparciu o zatwierdzony przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych wykaz liczby godzin, w których wykonywane były zadania uprawniające funkcjonariusza do otrzymania tego dodatku ( § 7 rozporządzenia z 1999 r.). Dodatek więzienny nie był przyznany Zainteresowanemu odrębną decyzją Dyrektora jednostki i w związku z pełnieniem służby na określonym stanowisku, lecz wynikał z pełnienia zastępstw na danym odcinku służby przez określony czas. Dodatek ów wypłacano Skarżącemu w różnych wysokościach, z pominięciem okresu przebywania na urlopie wypoczynkowym- w przeciwieństwie do funkcjonariuszy, którzy na podstawie decyzji dyrektora, w związku z pełnieniem służby w procesie stałym, w oparciu o § 6 rozporządzenia z 1999 r., dodatek więzienny otrzymywali. Zainteresowany otrzymywał ów dodatek z dołu- np. w marcu 2001 r. za luty otrzymał [...] zł, a we wrześniu za sierpień [...] zł. Określa to przywilej funkcjonariuszy, którym dodatek więzienny przyznano na stałe, tj. w stałej procentowo zależnej miesięcznie kwocie, na podstawie indywidualnej decyzji personalnej i w oparciu o wykaz stanowisk w AŚ w P. i podległych oddziałach zewnętrznych, gdzie pełnienie służby związane jest ze stałym kontaktem z osadzonymi. K. M. dodatek więzienny otrzymywał z tytułu zastępstw, za osoby przebywające na urlopie wypoczynkowym lub urlopie dodatkowym, zastępstw za chorobowe itp. okoliczności, w różnej wysokości i w zależności od ilości wykazanych w miesiącu godzin służby w oddziale mieszkalnym, nie zaś jako oddziałowy stale pełniący służbę w określonym miejscu, przypisanym odrębnymi przepisami ochronnymi i odrębną decyzją personalną, w stałej miesięcznej, procentowo określonej wysokości. Zainteresowany nie spełniał przesłanek przyznania dodatku więziennego w formie stałej, co w konsekwencji stało się przyczynkiem niemożności podwyższenia w marcu 2002 r. dodatku służbowego (o 1/12 kwoty dodatku więziennego za cały 2001 r.). Wystawienie decyzji indywidualnej w przypadku st. sierż. K. M. wiązałoby się z odebraniem tego świadczenia innemu funkcjonariuszowi, skierowania go do podjęcia służby na stanowisku, gdzie dodatek więzienny nie przysługiwał. Taka sytuacja mogła mieć miejsce jedynie w przypadku indywidualnego wniosku kierownika działu ochrony, przy wakacie w tym miejscu pełnienia służby, przy procentowym zachowaniu środków finansowych przyznanych na ten cel. Decyzja taka- dotycząca Zainteresowanego- nie zdarzyła się na przestrzeni całego istotnego dla sprawy okresu pełnienia służby w AŚ w P.. K. M. nie zaskarżył też decyzji personalnej z dnia [...] r. nr [...] Dyrektora Aresztu o mianowaniu na stanowisko oddziałowego działu ochrony i nie przyznaniu wówczas dodatku więziennego w oparciu o § 4 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia z 1999 r. Podwyższenie dodatku służbowego o 1/12 dodatku więziennego otrzymanego w 2001 r. przysługuje tylko tym funkcjonariuszom, którzy mieli ustalone prawo do tego dodatku z racji stałego pełnienia służby na określonych stanowiskach, zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2002 r. i zgodnie z pismem Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] r. nr [...] (k. 13- 14v akt sądowych). W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego K. M. wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Okręgowego, zarzucając decyzji naruszenie § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2002 r. Dyrektor Okręgowy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 153/02/1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa), Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie są uprawnione do merytorycznego rozstrzygania o przedmiocie sprawy. Z art. 134 § 1 ppsa wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami sprawy, i powołaną podstawą prawną. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński "Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego" WN UAM 1972 s. 26 i n; Z. Ziembiński "Logika praktyczna" PWN 2002 s. 230). Zdaniem Sądu koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne ( L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz" Toruń 2002 r. s. 77). Uwadze organu odwoławczego uszło, że wraz z wejściem w życie art. 1 Konstytucji RP z 1952 r., znowelizowanej art.1 pkt 3 i 4 Ustawą Konstytucyjną z dnia 29.12.1989 r. (Dz.U. 75/89/444), utrzymanego w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. 84/92/426 ze zm.), wprowadzono do porządku prawnego zasadę państwa prawnego, ograniczającego swobodę ustawodawcy zwykłego. W ramach tej zasady w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazano prawo do sądu – tym samym prawo obywatela do rzetelnej procedury (J. Mikołajewicz "Pojmowanie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP"- w: "Polskie dyskusje o państwie prawa" pod red.S.Wronkowskiej-W.Sejm.1995 s.99 i n.-zwłaszcza s.107-8 i akceptowane przezeń orzeczenia). Z dniem wejścia w życie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997r. (Dz.U.78/97/483) Sądy utraciły kompetencje do wydawania niekonstytucyjnych wyroków (art. 8 ust.1 i 2 w zw. z art. 178 ust.1 Konstytucji). Prawo do sądu – także w zakresie rzetelności proceduralnej- określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (Dz.U. 61/94/61, 36/94/175 i 176, 36/95/177, 147/98/692; art.: 9, 87 ust.1, 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r.- OTK I/95/219 wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny - możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury; sądy mają obowiązek stosować Konstytucję wprost, chyba że Konstytucja stanowi inaczej, a obowiązkiem sądu jest badanie w każdym przypadku zgodności stosowanego prawa z Konstytucją (art. 8 ust.1 i 2, art.178 ust.1 Konstytucji RP; uzasadnienie wyroku TK z 12.3.2002- P 9/01- OTK A 2/02/14; wyrok SN z 29.8.2001-III RN 189/00-OSNAP 6/02/130). Obowiązek stosowania przez sądy Konstytucji wprost przejawia się w szczególności w tym, by kierując się podstawową dyrektywą wykładni, mającej znaczenie systemowe- wykładni przepisu w zgodzie z Konstytucją; w pierwszym rzędzie , spośród kilku możliwych znaczeń przepisu za pośrednictwem reguł wykładni, poszukiwany winien być zawsze taki sens normatywny, który pozwala na uzgodnienie przepisu z Konstytucją - zgodnie z domniemaniem zgodności normy ustawowej z Konstytucją (uzasadnienie wyr. TK z 8.11.2000-SK 18/99-OTK ZU 7/00 s.1273). Jeśli Sąd nie osiągnąłby w procesie dekodowania normy prawnej z uwzględnieniem przepisów Konstytucji pomyślnego rezultatu, wówczas winien odmówić zastosowania owego przepisu ustawy w konkretnej sprawie (wyroki SN z dnia: 7.4.1998- I UKN 90/98- OSNAP 1/00/6 z częściowo aprobującą glosą A. Józefowicza- Przegląd Sejmowy 2/01/88; 29.8.2001- III RN 189/00- OSNAP 6/02/130; wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 5.X.2000- III Aua 1494/99- OSA 4/01/18; W.Skrzydło "Konstytucja RP-komentarz" Zakamycze 1998 s.188-9), bądź winien zadać pytanie prawne (art.193 Konstytucji). Obowiązek dokonywania wykładni przepisu w zgodzie z Konstytucją- tak, by poszukiwać takiego sensu normatywnego przepisu, który byłby zgodny z Konstytucją, spoczywa także na organach administracji publicznej ( art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji; art. 6 kpa). W niniejszej sprawie doszło do naruszenia tego obowiązku. Zgodnie z art. 96 ust. 1 i 2 uSW, z tytułu służby funkcjonariusz otrzymuje uposażenie i inne świadczenia pieniężne, określone w ustawie, przy czym prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia (art. 97 uSW). Z art. 99 ust. 1 i 2, art. 35 i art. 36 ust.1- 3 uSW wyprowadzić należy zasadę ochrony wysokości uposażenia funkcjonariusza. Zgodnie z tą zasadą, funkcjonariusz zachowuje prawo do uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku, do czasu uzyskania uposażenia zasadniczego równego dotychczas pobieranemu lub wyższemu, za wyjątkiem sytuacji wyraźnie przewidzianych ustawą ( w szczególności owa gwarancja ochrony wysokości uposażenia nie obejmuje przeniesienia funkcjonariusza na jego prośbę- art. 36 ust. 3 uSW; przeniesienia funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe w razie wymierzenia kary dyscyplinarnej na podstawie art. 126 ust. 1 pkt 5 uSW; nieprzydatności na zajmowanym stanowisku, stwierdzonej w opinii służbowej, niewywiązywania się z obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku, stwierdzonego w okresie służby stałej w dwu kolejnych opiniach służbowych, między którymi upłynęło co najmniej 6 miesięcy- art. 36 ust. 2 pkt 2 i 3 uSW; odpowiednio- wyrok NSA z 24.1.2003 r.- II SA/Po 595/01). 5. W rozpatrywanej sprawie należało rozważyć dwa relewantne stany prawne- istniejący przed dniem wejścia w życie rozporządzenia z 2002 r. (w okresie od 1 stycznia 2001 do 7 marca 2002 r.) , i istniejący począwszy od dnia wejścia w życie tego rozporządzenia (8 marca 2002 r.- § 8 rozporządzenia z 2002 r.). Z dniem 8 listopada 2001 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o Służbie Więziennej, dokonana art. 12 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zmianie ustawy...o Służbie Więziennej (Dz.U. 81/01/877- dalej nowelizacja uSW), zmieniająca normatywną treść przepisów o uposażeniu i innych świadczeniach pieniężnych funkcjonariuszy. W dalszej części uzasadnienia Sąd rozważy tylko te przepisy, które są istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 12 pkt 26 nowelizacji, określono, że wśród dodatków do uposażenia zasadniczego, skreślono uprzednio obowiązujący ( w okresie od [...] lipca 1994 do [...] listopada 2001 r.) pkt 4 ust. 1 uSW o treści "dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby" i dodano ust. 1 a w brzmieniu : "Funkcjonariuszowi można przyznać inne dodatki niż określone w ust. 1, jeżeli jest to uzasadnione szczególnymi właściwościami, warunkami lub miejscem pełnienia służby". Do dodatków uzasadnionych szczególnymi warunkami albo miejscem pełnienia służby w rozumieniu art. 100 ust. 1 pkt 4 uSW w brzmieniu pierwotnym należał dodatek więzienny (§ 1 ust. 1 pkt 3 i § 4 ust. 1 rozporządzenia z 1999 r.), który odpowiadał istocie dodatku służbowego przewidywanego uprzednio w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 1998 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Służby Więziennej ( Dz.U. 33/98/185- dalej rozporządzenie z 1998 r.). W tym okresie (od wejścia w życie rozporządzenia z 1998 r. do wejścia w życie rozporządzenia z 1999 r. w brzmieniu pierwotnym) nie uległa zmianie normatywna treść regulacji ustawowej ( art. 100 i 101 uSW), jednakże normodawca o d s t ą p i ł w rozporządzeniu z 1999 r. od wymogu pełnienia s t a l e służby w oddziałach mieszkalnych zakładów karnych i aresztów śledczych. Wymogu, by funkcjonariusz pełnił stale służbę na stanowiskach w oddziałach mieszkalnych zakładów karnych i aresztów śledczych nie wprowadziła nowelizacja uSW, ani rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 marca 2001 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U. 23/01/278), ani też rozporządzenie z 2002 r. Już choćby z tej przyczyny pogląd organu odwoławczego, że brak przyznania dodatku więziennego na podstawie decyzji Dyrektora jednostki i w związku z pełnieniem służby na określonym stanowisku, ani tym bardziej nie zaskarżenie przez Zainteresowanego decyzji personalnej z dnia [...] r. nr [...] Dyrektora Aresztu, nie może być przeszkodą dla zastosowania wobec Skarżącego § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2002 r. Przepisy o uposażeniu funkcjonariuszy mają charakter semiimperatywny- wejście w życie przepisów bardziej korzystnych niż dotychczasowe, pod rządem których właściwy organ ustalił wysokość uposażenia funkcjonariusza, daje temu funkcjonariuszowi prawo do uzyskiwania wynagrodzenia odpowiadającego treści nowych, korzystniejszych dlań przepisów. Ani przepisy ustawy o Służbie Więziennej, ani przepisy rozporządzenia z 1999 r., ani rozporządzenia z 2002 r. nie dają podstawy do różnicowania sytuacji prawnej funkcjonariuszy, którzy otrzymywali dodatek więzienny na podstawie decyzji Dyrektora jednostki i w związku z pełnieniem służby na określonym stanowisku, w stosunku do sytuacji prawnej funkcjonariuszy, wobec których decyzji takich Dyrektor jednostki nie podjął, lecz spełniali oni wszystkie przesłanki określone ustawą o Służbie Więziennej, jak i rozporządzeniem z 1999 r. W szczególności zatem art. 100 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 oraz art. 101 ust. 1 i 2 uSW w brzmieniu pierwotnym, jak i w brzmieniu nadanym przez art. 12 pkt 26 i pkt 27 nowelizacji uSW, nie dawały podstaw do takich zróżnicowań. Także § 1 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, i § 4 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 rozporządzenia z 1999 r., nie dawały po temu żadnych podstaw. Ponieważ rozporządzenie nie określało precyzyjnie wysokości dodatku więziennego, ograniczając się jedynie do wskazania, że funkcjonariusz...otrzymuje dodatek więzienny w wysokości od 4 % do 15 % najniższego uposażenia, konieczne było określenie jego konkretnej wysokości decyzją. Nieodzowne było comiesięczne wydawanie decyzji wobec każdego funkcjonariusza, by określić rzeczywistą wysokość dodatku więziennego w danym miesiącu, skoro przyznany funkcjonariuszowi dodatek więzienny przysługuje funkcjonariuszowi w pełnej wysokości za przepracowanie 170 godzin w miesiącu i u l e g a odpowiednio obniżeni albo podwyższeniu proporcjonalnie do liczby przepracowanych godzin w miesiącu ( § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z 1999 r.). Brak zatem podstaw do różnicowania sytuacji prawnej funkcjonariuszy, których dodatek więzienny przyznawany był comiesięczną decyzją (np. z tytułu zastępstw), w stosunku do funkcjonariuszy, wobec których nadto Dyrektor jednostki wydał decyzje w związku z pełnieniem służby na określonych stanowiskach. W aktach sprawy brak owych decyzji ([...]), choć jest rzeczą bezsporną, że Zainteresowany otrzymywał dodatek więzienny (w różnych- skonkretyzowanych wysokościach) w miesiącach od lutego 2001 do grudnia 2001 i od stycznia 2002 do marca 2002 r. włącznie. Z pism K. M. z dnia ([...]) wnosić należy, że Dyrektor Aresztu- z naruszeniem § 1 ust. 1 pkt 3, ust. 2, § 4 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 rozporządzenia z 1999 r.- decyzji owych nie wydał, a decyzje z dnia wydał dopiero na skutek wniosków Zainteresowanego i stanowiska Dyrektora Okręgu, wyrażonego w piśmie z dnia [...] maja 2005 r. (k. 11 akt administracyjnych). W aktach sprawy brakowało także decyzji odwoławczej. Zgodnie z zasadą państwa prawa ( art. 2 Konstytucji RP), obowiązkiem organu administracji publicznej jest zgromadzenie całości materiału dowodowego, w aktach postępowania administracyjnego, by mógł podlegać ocenie organu odwoławczego a następnie Sądu Administracyjnego. Brak jakiegokolwiek dowodu z postępowania wyjaśniającego, czyni twierdzenia organów obu instancji nie opartymi na należycie zebranych i ocenionych dowodach. Nadesłanie do Sądu akt, w których nie załączono tak istotnego dla toku postępowania dokumentów jakimi są decyzje istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i dokumentów z postępowania wyjaśniającego (omówionych jedynie w postaci zwrotu "jak wynika z analizy dokumentacji...", "Analizując cały okres pełnienia służby" narusza prawo do rzetelnej procedury, które ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego ( art. 2 Konstytucji RP; wyrok NSA z 19.X.1993 r.- sygn. V SA 250/93, ONSA 2/94/84). Naruszenie tych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wśród dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego, ustawodawca przewidział dodatek służbowy (art. 100 ust. 1 pkt 3 uSW). Zgodnie z delegacją zawartą w art. 100 ust. 3 uSW, Minister Sprawiedliwości w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określić miał w drodze rozporządzenia, tryb i warunki przyznawania dodatków o charakterze stałym, uwzględniając w szczególności wysokość tych dodatków, sposób ich obliczania, a w przypadku dodatku służbowego- także warunki jego obniżania. Wykonując delegację ustawową, zawartą w art. 100 ust. 3 uSW, Minister Sprawiedliwości wydał rozporządzenie z 2002 r. Do dziś Minister Sprawiedliwości nie zrealizował delegacji ustawowej, zawartej w ust. 4 art. 100 uSW, dodanym nowelizacją uSW. Intencją normodawcy w rozporządzeniu z 2002 r. jest ochrona praw słusznie nabytych (art. 2 Konstytucji) przez funkcjonariuszy w zakresie dodatku więziennego w okresie [...] r. Porządkując system dodatków o charakterze stałym (verba legis- art. 100 ust. 1 in princ. uSW) i likwidując dodatek więzienny, normodawca w przepisie intertemporalnym wskazał zasadę, że funkcjonariusz, który w dniu wejścia w życie rozporządzenia o t r z y m y w a ł dodatek więzienny, o t r z y m u j e dodatek służbowy w wysokości podwyższonej o kwotę dotychczas otrzymywanego dodatku więziennego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r.). W ust. 2 § 5 Minister Sprawiedliwości wskazał jedynie sposób wyliczenia kwoty, o którą podwyższa się funkcjonariuszowi dodatek służbowy, stanowiąc, że kwota ta stanowi 1/12 łącznej kwoty otrzymanego przez funkcjonariusza w 2001 r. dodatku więziennego. Językowa wykładnia przepisów ustawy o Służbie Więziennej, jak i przepisów rozporządzenia z 2002 r., nie prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy oraz normodawcy podstawowego było pozbawienie dodatku służbowego podwyższonego o kwotę dotychczas otrzymywanego dodatku służbowego tych funkcjonariuszy, którzy dodatek więzienny otrzymywali nie przez cały rok 2001, bądź tych, wobec których Dyrektor jednostki nie wydał decyzji w związku z pełnieniem służby na określonych stanowiskach. Stosując zasadę interpretatio cessat in claris (M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" W. Pr. 2002 s. 56), Sąd sprawdził rezultaty wykładni językowej w drodze wykładni historycznej (której rezultaty przedstawił wyżej), jak i systemowej. Jedną z podstawowych zasad prawa jest zasada równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Nie ulega wątpliwości, że skoro funkcjonariusz pełnił służbę na stanowiskach w oddziałach mieszkalnych aresztu śledczego ( § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 1999 r.), to nabył prawo do dodatku więziennego, ustalanego co miesiąc decyzją, w wysokości uwzględniającej regulację § 4 ust. 1 in fine, ust. 2 i 3 rozporządzenia z 1999 r.- bez względu, czy uprzednio Dyrektor jednostki wydał decyzji w związku z pełnieniem służby na określonych stanowiskach. Z tego właśnie powodu organy obu instancji ustaliły, że Zainteresowanemu wypłacano dodatek więzienny w okresie od lutego [...] do grudnia [...] i od stycznia [...] do marca [...] włącznie (bezsporne). Działo się to zgodnie z zasadą równości wobec prawa ( art. 32 ust. 1 Konstytucji), by za służbę w tych samych warunkach (zwiększonego narażenia w oddziałach mieszkalnych aresztu śledczego) każdy z funkcjonariuszy otrzymywał stosowny dodatek więzienny. Ani ustawa o Służbie Więziennej, ani rozporządzenie z 1999 r., ani rozporządzenia z 2002 r., nie wprowadziła w tej materii j a k i e g o k o l w i e k z r ó ż n i- c o w a n i a, a tym bardziej zróżnicowania, które- by było skuteczne w rozumieniu konstytucyjnym- winno być wyraźne i w oparciu o obiektywnie istniejące różnice (art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji; L. Garlicki w: "Konstytucja RP. Komentarz" Wyd. Sejmowe 2003 t. III s. 10- 11). Badana regulacja nie zawiera takiej regulacji, co prowadzi do wniosku, że zaskarżone decyzje w kwestionowanej części naruszają prawo materialne (art. 96 ust. 1 i 2, art. 97, art. 100 ust. 1 pkt 3, ust. 1a, ust. 3, art. 101 ust. 1 i 2 uSW i § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2002 r.). Za wskazywaną przez Sąd wykładnią przemawia też wykładnia celowościowa- wszystkie rozporządzenia o dodatkach zawierały przepisy, których c e l e m była ochrona praw słusznie nabytych przez funkcjonariuszy ( § 8 rozporządzenia z1999 r., § 2 rozporządzenia z 2001 r., § 5 rozporządzenia z 2002 r.). Dla wyliczenia wysokości kwoty dodatku więziennego, o którą należy podwyższyć Skarżącemu dodatek służbowy, należy zsumować łączne kwoty dodatku więziennego otrzymanego w ciągu [...] miesięcy 2001 r., a następnie podzielić tę sumę przez 12 i wynik zaokrąglić w górę do pełnego złotego (§ 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2002 r.). Nie prowadzi to do pozbawienia uprawnień do tak podwyższonego dodatku służbowego jakiegokolwiek innego funkcjonariusza, a co najwyżej obliguje Dyrektora Aresztu do wystąpienia do właściwego organu o odpowiednie zwiększenie środków finansowych na ten cel dla całej jednostki. Nie należy to już jednak do istoty niniejszego postępowania. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, należało orzec jak w sentencji. O możliwości wykonania zaskarżonej decyzji w nie uchylonej części Sąd orzekł na podstawie art. 152 ppsa. /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/J.Stankowski /-/M.Dybowski KP