IV SA/Po 993/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak .(spr.) Protokolant sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 października 2006 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...],r. nr [...], w przedmiocie świadczenia rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję /-/D.Rzymininiak-Owczarczak /-/J.Stankowski /-/M.Dybowski KP W dniu [...], maja 2004 r. G.K. wysłała listem poleconym wypełniony wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz o ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz o ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, na własne dzieci: A. K. i A. K.. Wniosek wpłynął do Wydziału Świadczeń Rodzinnych Urzędu Miejskiego w T.w dniu [...], czerwca 2004 r. Pismem z dnia [...],czerwca 2004 r. wnioskodawczyni została wezwana przez ten organ do uzupełnienia i poprawienia swojego wniosku poprzez złożenie, w terminie 7 dni, oryginału wyroku rozwodowego lub poświadczonego odpisu przez notariusza lub instytucję, która dokument wydała, oryginału dowodu osobistego i oświadczenia o dochodzie niepodlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym (alimenty) pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Nadto została poinformowana, że wniosek składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby a nie zameldowania. Żądane dokumenty G. K. dostarczyła [...], czerwca 2004 r. W dniu [...], czerwca 2004 r. działający z upoważnienia Burmistrza Miasta T. Kierownik Wydziału Świadczeń Rodzinnych na podstawie art. 6 ust. 1, art. 47 oraz art. 12, 14 i art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, poz. 2255 ze zm.) oraz §2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 05 marca 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 45, poz. 433), art. 10 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.-dalej k.p.a.) wydał decyzję nr [...],, mocą której przyznano wnioskodawczyni zasiłek rodzinny oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, na okres od czerwca 2004 r. do sierpnia 2004 r. na córkę, A.K., oraz przyznano zasiłek rodzinny, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na okres od czerwca 2004 r. do sierpnia 2005 r. na syna, A. K., wraz z jednorazowym dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia przez syna roku szkolnego. Decyzję doręczono stronie w dniu [...], czerwca 2004 r. W odwołaniu od powyższej decyzji G. K. podniosła, że prawo do zasiłków rodzinnych oraz dodatków do zasiłków rodzinnych powinno zostać przyznane od miesiąca maja 2004 r. a nie dopiero od czerwca 2004 r. Podkreśliła, że w dniu [...], maja 2004 r. osobiście była w Urzędzie Miejskim w celu złożenia wniosku i dokumentów, ale pracownik urzędu kategorycznie odmówił przyjęcia wniosku, ponieważ nie miała przy sobie oryginału dowodu tożsamości, jak również nie miała oryginału wyroku zasądzającego alimenty, który znajduje się w aktach Komornika II Rewiru w T.. Nie uzyskała żadnej porady, a sama nie wiedziała, że komornik sądowy może wydać odpis wyroku i potwierdzić jego zgodność z oryginałem. Z tego powodu wniosek i zebrane dokumenty nadała listem poleconym na adres urzędu tego samego dnia – [...], maja 2004 r. załączając jednocześnie pismo wyjaśniające, dlaczego nie może dołączyć swojego dowodu osobistego oraz oryginału wyroku sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...],r. nr [...],działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.), rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. nr 198, poz. 1925), w związku z art. 17 §1, art. 104, art. 127 §2 art. 138 ust. 1 pkt 1 k.p.a., art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 3 i ust. 6, art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, poz. 2555 ze zm.), § 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 05 marca 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 45, poz. 433) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, a w niniejszej sprawie wniosek wpłynął w dniu [...], czerwca 2004 r. Powyższe w ocenie SKO oznacza, że organ I instancji przyznał wnioskowane przez stronę świadczenia zgodnie z obowiązującymi przepisami. Decyzja została doręczona G. K. w dniu [...], sierpnia 2004 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu G.K. zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, że bezpodstawnie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Ponownie podniosła, że to pracownik Wydziału Świadczeń Rodzinnych w T. kategorycznie odmówił przyjęcia wniosku wraz z załączonymi dokumentami, nie udzielając żadnych informacji. Wniosła o uznanie daty listu poleconego wysłanego dnia [...], maja 2004 r. jako daty złożenia wniosku i dokumentów oraz o przyznanie świadczeń od miesiąca maja 2004 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli Sąd ocenia, czy organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i czy prawidłowo zastosował właściwe normy prawne. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca wyjaśniła, że w dniu [...], maja 2004 r. była osobiście w Urzędzie Miejskim celem złożenia wniosku o przyznanie zasiłków rodzinnych i dodatków, podnosząc zarzut, iż pracownik organu I instancji bezpodstawnie odmówił przyjęcia jej wniosku, nie udzielając przy tym żadnych porad ani informacji, wobec czego wniosek wraz ze zgromadzonymi dokumentami i pismem wyjaśniającym wysłała w tym samym dniu pocztą. Organ II instancji rozpoznając odwołanie nie odniósł się w żaden sposób do wymienionych zarzutów. Wskazać trzeba, iż organ odwoławczy winien ustosunkować się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów strony. W omawianej sprawie organ II instancji nie uczynił tego, czym naruszył art. 138 §1 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 §1 k.p.a., a w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił jedynie, że skarżąca wnosi o przyznanie wnioskowanych świadczeń od miesiąca maja 2004 r. bowiem "z braku wiedzy w jaki sposób uzupełnić dokumenty do wniosku dokonała tej czynności [...],czerwca 2004 roku". Takie uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych w art. 107 §3 k.p.a. Przepis art. 9 k.p.a. zobowiązuje organy administracji do rzetelnego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Obowiązek taki ciąży na organach administracji zwłaszcza w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi (por. wyrok NSA z dnia 07 grudnia 1984 r., sygn. III SA 729/84, ONSA 1984/2/117). W omawianej sprawie organ zaniedbał wykonania również i tego obowiązku. Zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, poz. 2255 ze zm., obecnie obowiązuje tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ) prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W niniejszej sprawie spornym jest ustalenie daty, od której przedmiotowe świadczenia powinny zostać stronie skarżącej przyznane. W ocenie Sądu zestawienie akt administracyjnych sprawy nie pozwala jednoznacznie ustalić, czy dokumentacja, którą skarżąca przygotowała i z którą zgłosiła się w Urzędzie w dniu [...],maja 2004 r., była wystarczającą do przyjęcia i zarejestrowania wniosku, bowiem dokumenty załączone do wniosku wpięte zostały do akt sprawy z pominięciem zasad systematyki, na co wskazują chociażby widniejące na nich daty. Tymczasem ustalenie, czy w dniu [...],maja 2004 r. skarżąca była w Urzędzie oraz jakimi dokumentami wówczas dysponowała, ma podstawowe znaczenie dla określenia daty wpłynięcia wniosku do organu I instancji. Wymogi, jakie wniosek taki powinien spełniać, określone zostały w art. 23 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 05 marca 2004 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 45, poz. 433). Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia, do wniosku o zasiłek rodzinny należało dołączyć, w zakresie istotnym dla niniejszej sprawy: uwierzytelnioną kopię dokumentu stwierdzającego tożsamość osoby ubiegającej się o zasiłek rodzinny (pkt 1), skrócony odpis aktu urodzenia dziecka (pkt 2), zaświadczenie szkoły w przypadku, gdy dziecko ukończyło 18. rok życia (pkt 4), zaświadczenia lub oświadczenia stwierdzające wysokość dochodu rodziny (pkt 5), w tym odpowiednio zaświadczenia z urzędu skarbowego o wysokości dochodów uzyskanych przez członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, jeżeli dochody te podlegają opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych (a), przekazy lub przelewy pieniężne dokumentujące wysokość alimentów, jeżeli członkowie rodziny są zobowiązani wyrokiem sądu lub ugodą sądową do ich płacenia na rzecz osoby spoza rodziny (f), kopię odpisu wyroku sądu zasądzającego alimenty na rzecz osób w rodzinie lub kopię odpisu protokołu posiedzenia zawierającego treść ugody sądowej, przekazy lub przelewy pieniężne dokumentujące faktyczną wysokość otrzymanych alimentów, w przypadku uzyskania alimentów niższych niż zasądzone w wyroku lub ugodzie sądowej, oraz zaświadczenie komornika o całkowitej lub częściowej bezskuteczności egzekucji alimentów, a także o wysokości wyegzekwowanych alimentów (g), kopię odpisu prawomocnego wyroku sądu orzekającego rozwód (9). W ocenie Sądu złożenie przez skarżącą wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami podczas wskazywanej przez nią wizyty w siedzibie organu I instancji w dniu [...], maja 2004 r. – w trakcie której jak twierdzi odmówiono jej zarówno przyjęcia wniosku z niepełną dokumentacją jak i informacji co do jej uzupełniania, rodziłoby uprawnienie do otrzymania przez skarżącą świadczeń rodzinnych za miesiąc maj 2004 r. Wiedza o tym, których dokumentów skarżąca nie miała zgromadzonych, wynika z treści wysłanego do niej przez organ I instancji wezwania z dnia [...], czerwca 2004 r., choć jednocześnie z akt administracyjnych sprawy wynika, z zastrzeżeniem ich niesystematycznego skompletowania, iż wraz z wnioskiem z dnia [...], maja 2004 r. skarżąca złożyła oświadczenie o złożeniu odpisu wyroku rozwodowego u Komornika oraz o utracie dowodu osobistego, dokumentując powyższe kserokopią postanowienia Policji o umorzeniu dochodzenia w sprawie kradzieży torebki damskiej z zawartością. Do akt sprawy jako pierwszy dokument załączony został przy tym odcinek przekazu pocztowego na okoliczność otrzymanych tą drogą w dniu [...], marca 2004 r. alimentów na dzieci. W ocenie Sądu, jeżeli skarżąca w czasie wizyty w Urzędzie w dniu [...], maja 2004 r. dysponowała tymi dokumentami, a odnośnie brakujących dokumentów złożyła wiarygodne wyjaśnienia i jednocześnie załączyła dowód przekazanych przez Komornika alimentów, to wniosek powinien zostać przyjęty oraz zarejestrowany. Zważyć jednocześnie należy, iż w przypadku otrzymania prawidłowego pouczenia w zakresie wymaganej dokumentacji, skarżąca być może miałaby możliwość uzupełnienia w tym samym dniu pozostałych, brakujących zdaniem organu, dokumentów. Z akt sprawy nie wynika, o której godzinie w dniu [...], maja 2004 r. strona była w Urzędzie Miasta T., a żądana przez organ w piśmie z dnia [...], czerwca 2004 r. dokumentacja, w ocenie Sądu, mogła zostać niezwłocznie przez stronę skompletowana i złożona. Zważyć także należy, iż w miejsce dowodu osobistego wystarczyłaby, zgodnie z §2 wskazanego rozporządzenia, uwierzytelniona kopia innego dokumentu potwierdzającego tożsamość osoby ubiegającej się o zasiłek rodzinny, przy czym zgodnie z §12 ust. 1 rozporządzenia kopię dokumentów może uwierzytelnić podmiot realizujący świadczenia rodzinne. W tych okolicznościach nie można wykluczyć, że po skompletowaniu całości dokumentacji, strona złożyłaby wniosek w dniu [...] maja 2004 r. w siedzibie organu, nie korzystając z pośrednictwa placówki pocztowej, nieświadoma, iż prawo do świadczeń ustalane jest od miesiąca, w którym wniosek wpłynął do organu (również co do tej okoliczności strona nie została przez organ I instancji pouczona). W tych okolicznościach Sąd uznał, iż zarzuty, które skarżąca podniosła w odwołaniu w stosunku do organu I instancji, wskazują na naruszenie przez ten organ art. 9 k.p.a., jak również art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli, a tym samym wymagają wyjaśnienia. Rozpatrując niniejsza sprawę Sąd miał na uwadze późniejsze zmiany przepisów regulujących sposób i tryb postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. W dniu [...]października, a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji, weszło w życie rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 września 2004 r. w przedmiotowym zakresie (Dz.U. Nr 213 poz. 2162), zgodnie z którym w przypadku, gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenia rodzinne przyjmuje wniosek i wyznacza termin na uzupełnienie brakujących dokumentów (§2 ust. 4), a w przypadku, gdy przyczyną niedostarczenia wymaganego dokumentu przez osobę składającą wniosek jest niewydajnie dokumentu przez właściwą instytucję w ustawowo określonym terminie, oraz gdy osoba może to udokumentować, świadczenia rodzinne przysługują za miesiąc, w którym wniosek został złożony. W ocenie Sądu wskazane rozporządzenie doprecyzowało zasady postępowania organów przyznających świadczenia rodzinne, stąd chociaż regulacji takich nie zawierało wcześniej obowiązujące rozporządzenie, to zasady ogólne postępowania administracyjnego nakazują uznać, iż w tak określony sposób organy administracji publicznej powinny rozpatrywać wnioski złożone przed dniem 1 października 2004 r. Rozpatrując niniejszą sprawę z uwzględnieniem wskazanego trybu postępowania uznać należałoby, iż dokumenty, których zażądano od strony skarżącej w piśmie z dnia [...] czerwca 2004 r. mogą zostać uznane za dokumenty, których brak pod rządami nowych regulacji może zostać uzupełniony ze skutkiem wynikającym z treści przepisu §2 ust. 5 rozporządzenia. Dokonując kontroli legalności zaskarżonych decyzji nie uszło również uwadze Sądu, że znajdujące się w aktach upoważnienie imienne Kierownika Wydziału Świadczeń Rodzinnych Urzędu Miejskiego w T. do prowadzenia postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych a także wydawania w tym zakresie decyzji administracyjnych, wydane i podpisane przez Burmistrza Miasta T., nie zawiera daty jego sporządzenia (podpisania), jak również nie stanowi, czy upoważnienie obowiązuje czasowo czy jest bezterminowe. Powyższe uchybienia nie są jednak w opinii Sądu na tyle istotne, aby stanowiło samoistną podstawę do uchylenia również decyzji organu I instancji, powinny jednak zostać usunięte na etapie ponownego rozpatrywania odwołania przez organ II instancji. Z tych powodów działając na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do żądania skarżącej w zakresie zasądzenia przedmiotowych świadczeń wraz z odsetkami wyjaśnić należy, iż sąd administracyjny przeprowadza wyłącznie kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, nie jest natomiast umocowany prawnie do przyznawania świadczeń. W tym zakresie właściwe są organy administracji publicznej. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze poczyni ustalenia na okoliczność wizyty skarżącej w organie I instancji w dniu [...] maja 2004 r. oraz kompletności dokumentacji, którą wówczas dysponowała, a także przeprowadzonej wówczas rozmowy z pracownikiem przyjmującym wnioski, pamiętając przy tym, iż w przypadku braku możliwości odtworzenia faktu tej wizyty oraz jej przebiegu, wszelkie niejasności powinny zostać wytłumaczone na korzyść strony. W zależności od tych ustaleń, organ II instancji rozważy możliwość zastosowania instytucji kasacyjno-reformacyjnej, natomiast w przypadku uznania konieczności przeprowadzenia postępowania dowodowego w szerszym zakresie, uchyli decyzję organu I instancji, przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Stankowski /-/ M. Dybowski