II OSK 329/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędzia del. WSA Leszek Kamiński ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 października 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 994/05 w sprawie ze skargi W.W. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odroczenia terminu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 12 października 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 994/05, w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Wojewody P. z dnia [...], uchylającej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję w przedmiocie odroczenia terminu rozbiórki obiektu budowlanego, skargę oddalił. Sąd Wojewódzki uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ organ II instancji prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem sprawy było odroczenie nakazu rozbiórki na podstawie art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.), który przewidywał możliwość odroczenia przymusowej rozbiórki i zezwolenie na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego. Sąd Wojewódzki przyjął, że budynek podlegający rozbiórce wybudowany został jako obiekt tymczasowy, obowiązek zaś rozebrania takiego obiektu wynika wprost z przepisu prawa i powinien być zrealizowany, gdy upłynie termin wynikający z pozwolenia. Po tej dacie, w przypadku nierozebrania budynku wzniesionego na czas określony, mają do niego zastosowanie przepisy odnoszące się do samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych. Przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego stała się ostatecznie decyzja Wojewody P. z dnia [...], Nr [...], który w postępowaniu odwoławczym uchylił, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...], Nr [...], odraczającą termin rozbiórki tymczasowego obiektu gospodarczego (kurnika) wybudowanego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] położonych przy ul. [...] w R. oraz zezwalającą na czasowe wykorzystanie obiektu do dnia [...], z przeznaczeniem na magazyn handlowy. Wojewoda P., uchylając decyzję organu I instancji stwierdził, że sprawa odroczenia terminu rozbiórki była już wcześniej przedmiotem postępowania odwoławczego z powodu niewyjaśnienia zdatności obiektu budowlanego z przeznaczeniem go na magazyn handlowy. Organ II instancji podniósł, że rozbieżności w dokumentacji sprawy powodują niemożność ocenienia prawidłowości wydanej na jej podstawie decyzji. Uznał też, że zaniechano wezwania inwestora do przedłożenia planu zagospodarowania działki, co uniemożliwia określenie czy obiekt odpowiada obowiązującym warunkom prawnym. Nadto organ odwoławczy uznał, że w dotychczasowym postępowaniu nie oceniono względów społecznych i gospodarczych przemawiających za celowością odroczenia rozbiórki. W świetle powyższego organ odwoławczy stanął na stanowisku, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania w szerokim zakresie i nie ma możliwości jego uzupełnienia zgodnie z art. 136 k.p.a. Sąd Wojewódzki podzielił pogląd organu, że dokumenty przedstawione przez inwestora, mimo że odnoszą się do tego samego obiektu, to jednak różnie go określają i pozostają ze sobą w sprzeczności, a decyzja wydana na ich podstawie nie może się ostać. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że w dokumentacji sprawy używane są różne określenia prowadzonej w obiekcie działalności, a także rodzaje magazynowanych artykułów. Sąd wskazał też, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126, ze zm.) obiekty budowlane w zakresie ich projektowania i użytkowania winny odpowiadać określonym w przepisach warunkom. Bez jednoznacznego określenia funkcji obiektu i rodzaju prowadzonej tam działalności oraz zweryfikowania tych okoliczności, co do zgodności z przepisami przez odpowiednie organy państwowe w zakresie ich kompetencji oraz bez przedstawienia aktualnej oceny technicznej obiektu i przedłożenia planu zagospodarowania działki nie jest możliwe dokonanie prawidłowej oceny wniosku o odroczenie terminu wykonania przymusowej rozbiórki obiektu. Ponadto Sąd Wojewódzki uznał, że względy społeczne i gospodarcze, które były przesłanką rozstrzygnięcia wydanego w I instancji nie zostały wystarczająco wyjaśnione i uzasadnione. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. W., reprezentowany przez adwokata A. K., wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - jak to ujęto w petitum skargi - w szczególności: a) art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm.), zwanego dalej p.p.s.a., (w treści skargi kasacyjnej zw. u.p.s.a.) w zw. z art. 5 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r., poprzez błędne przyjęcie, że rozbieżności w dokumentach przedłożonych przez skarżącego - nieistotne z punktu widzenia problematyki w nich rozstrzyganej oraz celu w jakim zostały złożone - mają na tyle istotne znaczenie, że wydana na ich podstawie decyzja organu II instancji nie może się z tego powodu ostać i musi być ponownie rozpatrzona, b) art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 39 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r., poprzez błędne przyjęcie, że względy społeczne i gospodarcze, które stanowiły przesłankę rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji, winny zostać wyjaśnione i uzasadnione w sposób konkretny, pomimo że zgodnie z treścią ww. art. 39 właściwy organ administracyjny odraczający wykonanie przymusowej rozbiórki jest obowiązany jedynie do oznaczenia czasu odroczenia oraz określenia sposobu wykorzystania obiektu budowlanego. Ponadto wyrokowi zarzucono: 2. naruszenie przepisów postępowania, uchybienie którym miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a) art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez sąd, że organ II instancji prawidłowo uznał, że w sprawie zachodzą podstawy do kasacyjnego uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego - w znacznej części, b) art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez uchybienie przez sąd obowiązkowi wzięcia pod uwagę - z urzędu wszelkich naruszeń prawa, których dopuścił się organ II instancji, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi, czyli wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Artykuł 175 § 1 p.p.s.a. wymaga, aby skarga kasacyjna była sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z § 2 i 3. Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego (radcowskiego) powoduje, iż skarga kasacyjna powinna być w profesjonalny sposób sformułowana. Wskazanie podstawy kasacyjnej nie może zatem ograniczyć się jedynie do przepisania w petitum skargi treści art. 174 p.p.s.a., do wnoszącego skargę należy bowiem precyzyjne określenie, w jaki sposób naruszone zostało prawo. W odniesieniu zatem do sformułowania zarzutów naruszeń prawa materialnego wskazać należało, czy naruszenie to nastąpiło przez błędną wykładnię prawa, czy też niewłaściwe jego zastosowanie. W skardze użyto zaś koniunkcji, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie. Tak sformułowanego zarzutu, ze względów wyżej wymienionych, a mianowicie ustawowego zróżnicowania podstaw skargi kasacyjnej, nie można uznać za uzasadnione. Oba zarzuty dotyczące naruszenie prawa materialnego nie zostały zatem sformułowane z zachowaniem wymagań określonych w art. 174 i następnych p.p.s.a. Naruszenie art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126, ze zm.) polegać miało, zdaniem skarżącego, na tym, iż rozbieżności w przedłożonych dokumentach należało ocenić jako nieistotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia podejmowanego na podstawie art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Zdaniem skarżącego, art. 39 Prawa budowlanego powołuje się bowiem wyłącznie na istnienie w danej sprawie względów społecznych lub gospodarczych, a zatem nie powinny mieć do niniejszej sprawy zastosowania przepisy, na które powołuje się art. 5 ust. 1 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego. Skarżący nie zgadza się też ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, iż ustawowym obowiązkiem organu I instancji było uzasadnienie swojego stanowiska w przedmiocie odroczenia rozbiórki, ze względów społecznych i gospodarczych. Zarzuty naruszenia prawa materialnego (1 a oraz 1 b) łączą się z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.(2 b) uzasadnianego tym, iż Sąd Wojewódzki nie wyjaśnił czy w sprawie ma zastosowanie art. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, czy też art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Odnosząc się do tej ostatniej kwestii, aczkolwiek przyznać należy rację skarżącemu, ze organ w decyzji ostatecznej nie wskazał dokładnie, o który z wymienionych przepisów chodzi, to zarzutu tego nie można postawić Sądowi Wojewódzkiemu, który wyraźnie wymienia art. 5 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, jako mający zastosowanie do ustalenia, czy obiekt odpowiada przepisom w zakresie jego cech użytkowych. Taki sam wniosek, choć pośrednio, wypływa z treści decyzji administracyjnych, których przedmiotem była ocena celowości czasowego wykorzystania budynku podlegającego rozbiórce. Przepis art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.) ma charakter uznaniowy, a nadto jest przepisem regulującym sytuacje wyjątkowe. Według przepisów tej ustawy zasadą była bowiem budowa i użytkowanie obiektów na podstawie pozwoleń, konsekwencją naruszenia tej zasady była rozbiórka obiektów wybudowanych lub użytkowanych z naruszeniem prawa. Odstępstwem od tej zasady była też legalizacja samowoli budowlanych, a odstępstwem jeszcze dalej sięgającym było zezwolenie na czasowe wykorzystanie obiektów kwalifikujących się do rozbiórki, opisane w art. 39 ww. ustawy. Odroczenie wykonania przymusowej rozbiórki i zezwolenie na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego, jako przypadek szczególny, uzależnione jest zatem od oceny przez organy administracji, czy w ogóle zaistniały podstawy do zastosowania tego wyjątkowego przepisu. Ponadto jak wynika ze sformułowania "w sposób określony w decyzji", dyspozycja tego przepisu obejmuje również określenie sposobu, czyli warunków, w których obiekt może być wykorzystywany. Po pierwsze zatem organy powinny ustalić, czy w odniesieniu do analizowanej sprawy istnieją określone względy społeczne lub gospodarcze, po drugie organy powinny dokonać oceny, czy względy te przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu. W decyzji należy też określić sposób wykorzystania obiektu. Z treści przepisu wynika zatem konieczność dokonania stosownych ocen i rozstrzygnięć. W tym zakresie organ działa na podstawie uznania administracyjnego, któremu w podejmowanej decyzji powinien dać wyraz przez stosowne uzasadnienie ze wskazaniem, według jakich kryteriów organ przyjął, iż konkretne względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystywania obiektu. Nie do zaakceptowania jest zatem pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. należy rozumieć tak, że zadaniem organu ma być wydanie decyzji pozytywnej (odroczenie nakazu rozbiórki) oraz określenie terminu, jeśli tylko istnieją względy społeczne lub gospodarcze w danej sprawie. Chybione jest związane z tym problemem twierdzenie, że nie ma istotnego znaczenia wyjaśnienie rozbieżności dokumentacyjnych dotyczących sposobu wykorzystania budynku. Omawiany przepis ma zastosowanie w związku z treścią art. 37 ust. 1 pkt 1, lub art. 38 ust. 2 ww. ustawy, gdyż do zastosowania art. 39 może dojść tylko w stosunku do obiektów objętych dyspozycją tych właśnie przepisów. Chodzi więc o przypadek nakazania rozbiórki, gdy obiekt wzniesiono w niezgodności z planem zagospodarowania przestrzennego (jak w przypadku art. 37 ust. 1 pkt 1) lub też gdy wygasły uprawnienia do jego czasowego użytkowania (art. 38 ust. 2). Jest zatem oczywiste, że końcowa część dyspozycji art. 39, tj. zezwolenie na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego wymaga określenia w decyzji sposobu, w jaki ma być wykorzystany budynek, a zatem ma zasadnicze znaczenie dla załatwienia sprawy, wyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z funkcjami obiektu. Przepis art. 39 nie odnosi się do obiektów, których rozbiórkę nakazano ze względu na naruszenie warunków technicznych, lecz do takich, które istnieją wbrew zakazom wynikającym z planu zagospodarowania przestrzennego (art. 37 ust. 1 pkt 1) lub też takich, których nie rozebrano po upływie określonego w decyzji czasu (art. 38 ust. 2). Poczynienie ustaleń co do zgodności takich obiektów z obowiązującymi przepisami, co jest uzależnione od ich przeznaczenia i funkcji, a następnie określenie w decyzji sposobu czasowego ich wykorzystania, jest zatem obowiązkiem organu. Sąd Wojewódzki, oddalając skargę na decyzję kasacyjną, której przedmiotem było uchylenie decyzji organu I instancji ze względu na niewyjaśnienie okoliczności związanych z koniecznością właściwego uzasadnienia decyzji podjętej na podstawie uznania administracyjnego, a także prawidłowo wskazując, że podstawą do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie czasowego wykorzystania (użytkowania) obiektu powinno być spełnienie norm i przepisów obecnie obowiązującego prawa, nie naruszył zatem prawa materialnego. Tym samym podstawy skargi kasacyjnej, w odniesieniu do wyżej omówionych kwestii, należało uznać za nieusprawiedliwione. Zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. wadliwie powołano jako podstawę skargi kasacyjnej. Skarżący winien bowiem wskazać konkretne przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, które naruszył Sąd I instancji. Skarga kasacyjna przysługuje bowiem od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i zarzuty winny się odnosić do jego wyroku oraz do postępowania przed tym sądem. Skarżący winien nadto wykazać, iż naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego warunku nie spełnia zarzut 2a) odnoszący się do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. przez organ administracyjny. W skardze kasacyjnej przeoczono konieczność wskazania konkretnego przepisu procedury sądowej, który mógłby stanowić podstawę rozpoznania zarzutu skargi kasacyjnej w tej części. Sąd Wojewódzki, dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego nie stosuje przepisów k.p.a., gdyż postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest wyłącznie przepisami p.p.s.a. Tak sformułowany zarzut nie jest więc usprawiedliwiony. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, bez sformułowania zarzutów w petitum skargi kasacyjnej, podano też, że w uzasadnieniu wyroku nie wyjaśniono jakie okoliczności, zgodnie z art. 39 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. powinny zostać wyjaśnione w decyzji, a także nie wyjaśniono, czy organ, który już raz uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wraz ze stosownymi wytycznymi, może w ponownej decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wskazywać na konieczność uzupełnienia materiałów o nowe dokumenty. Zdaniem skarżącego takie zachowanie narusza zasady ogólne postępowania administracyjnego określone w art. 8 i 12 k.p.a. W odniesieniu do tych kwestii wskazać należy, że opisane wyżej okoliczności, aczkolwiek stanowiły fragment uzasadnienia skargi kasacyjnej nie znajdują usprawiedliwienia w zestawieniu treści uzasadnienia z petitum skargi kasacyjnej. Nie wymieniono bowiem wśród zarzutów skargi konkretnego przepisu p.p.s.a., który mógłby się odnosić do wymienionych wyżej okoliczności (nie podnoszono w skardze zarzutu z art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczącego wad uzasadnienia wyroku). Nie można zaś uznać za zgodne z art. 176, w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. formułowania podstaw kasacyjnych bez dokładnego wskazania naruszonego przepisu. Niedopuszczalne jest też formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa przez użycie zwrotu "w szczególności", jak to uczynił autor skargi. Zwrot taki, możliwy wprawdzie do użycia w uzasadnieniu pisma, nie jest jednak dopuszczalny na etapie formułowania zarzutów skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak już wskazano wcześniej, art. 183 § 1 p.p.s.a. wyznacza granice kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, który kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają zaś przytoczone podstawy skargi kasacyjnej. Dokonując kontroli, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy (za wyjątkiem ewentualnej nieważności postępowania, którą Sąd bierze pod rozwagę z urzędu) wyznacza w istocie strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych, a następnie ich uzasadnienie. Uzasadnienie zaś służy jedynie rozwinięciu zarzutów i przedstawieniu odpowiedniej argumentacji prawnej. Z tych względów użycie w skardze kasacyjnej zwrotu "w szczególności" na określenie zarzuconych naruszeń prawa, a następnie omawianie ich w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, poza zakresem przytoczonych wcześniej podstaw, nie stwarza usprawiedliwionej podstawy do ich rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, pozostaje zatem bez znaczenia dla zakresu rozpoznania skargi, a ze względu na wymagania stawiane profesjonalistom, sformułowanie takie należy uznać za niedopuszczalne. Z tych względów należało orzec jak w sentencji.