II SA/Rz 994/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie NSA Jerzy Solarski NSA Stanisław Śliwa Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 12 października 2006 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odroczenia terminu rozbiórki obiektu gospodarczego -skargę oddala- Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2005 r. /[...] /, wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania K. W. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [....] października 2003 r. /[...] / odraczającej termin rozbiórki tymczasowego obiektu gospodarczego /kurnika/ wybudowanego na działkach nr 262 i 263 obr. 210 położonych przy ul. U. w R. oraz zezwalającej na czasowe wykorzystanie obiektu do dnia 31 października 2008 r. z przeznaczeniem jako magazyn handlowy, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie uzasadniono następująco: Wspomnianą wyżej decyzję Prezydenta Miasta [...] odroczono termin rozbiórki obiektu budowlanego /kurnika/ i zezwolono na jego czasowe wykorzystanie z przeznaczeniem na magazyn handlowy. K. W. w odwołaniu od tej decyzji stwierdził, że prowadzona w obiekcie działalność gospodarcza [wynajem powierzchni magazynowych] jest sprzeczna z wydaną decyzją. Nadto kwestionuje przedłożone przez wnioskodawcę opinie i dokumenty, które stanowiły podstawę wydanej decyzji, informując też, że przedmiotowy obiekt usytuowany jest na znacznej części jego działki nr 15/1 i na rowie melioracyjnym, utrudniając naturalny spływ wód opadowych z jego i sąsiadów działek, w sprzeczności z Miejscowym Szczegółowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla Mieszkaniowego [...] w R. Organ odwoławczy stwierdził, że sprawa odroczenia terminu rozbiórki była już przedmiotem postępowania odwoławczego – uchylono wówczas decyzję organu I instancji i przekazano mu sprawę do ponownego rozpoznania – a powodem uchylenia wydanej decyzji było niewyjaśnienie zdatności obiektu budowlanego do użytku jako magazynu handlowego z zachowaniem wymogu bezpieczeństwa ludzi i mienia, ochrony środowiska, odpowiednich warunków użytkowych itp. /art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego/. Podczas ponownego rozpoznawania sprawy przez organ I instancji inwestor został wezwany do uzupełnienia wniosku o stanowisko Państwowej Inspekcji Pracy, Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i Państwowej Straży Pożarnej w kwestii dopuszczenia przedmiotowego obiektu do użytkowania, a także aktualną ocenę techniczną tego obiektu. Bez analizy przedłożonych przez inwestora dokumentów organ I instancji odroczył termin przymusowej rozbiórki obiektu na działkach nr 262 i 263 obr. [...] przy ul. U. w R. i zezwolił na dalsze wykorzystanie z przeznaczeniem na magazyn handlowy. Dokumenty na których oparł się organ pozostają w sprzeczności ze sobą. Inwestor przedłożył zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia 4 października 2001 r., z którego wynika, że W. W. w obiekcie przy ul. U. zarejestrował działalność usługową – usługi w zakresie magazynowania i handlową określoną jako sprzedaż detaliczna i hurtowa art. branży przemysłowej i rolno-spożywczej. Przedłożona przez niego ocena techniczna obiektu budowlanego określa przedmiotowy budynek gospodarczy użytkowany obecnie jako magazyn art. spożywczych z częścią administracyjno-socjalną. Natomiast załączona przez inwestora opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 10 października 2003 r. /[...] / pozytywnie opiniuje dalsze użytkowanie obiektu z przeznaczeniem na pomieszczenia biurowe i magazynowe art. przemysłowych i jednocześnie zastrzega, że nie upoważnia ona do prowadzenia działalności obejmującej produkcję i obrót środkami spożywczymi. Przywołując treść art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm./ organ odwoławczy zauważył, że stwierdzenie w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji "... przychylając się do wniosku o odroczenie terminu rozbiórki wzięto pod uwagę względy społeczne i gospodarcze inwestora..." nie zostało uzasadnione. Można więc jedynie domyślać się, że chodzi tu o wskazane we wniosku inwestora prowadzenie zarejestrowanej działalności gospodarczej dającej zatrudnienie i utrzymanie kilkudziesięciu osobom. Jednakże z opinii Okręgowego Inspektoratu Pracy z dnia 9 października 2003 r. wynika, że obecnie w przedmiotowym obiekcie /hurtowni art. spożywczych/ nie byli zatrudnieni pracownicy. W świetle wykazanych rozbieżności nie można ocenić prawidłowości przedłożonych dokumentów oraz wydanej na ich podstawie decyzji. Zezwolenie na czasowe wykorzystanie obiektu jako magazyn handlowy /jak w zaskarżonej decyzji/ bez wskazania rodzaju magazynowych artykułów jest niedopuszczalne z uwagi na konieczność spełnienia innych wymogów sanitarnych, bezpieczeństwa i ochrony środowiska. Nadto organ I instancji nie wezwał inwestora do przedłożenia planu zagospodarowania działki, na podstawie którego można określić, czy przedmiotowy obiekt spełnia obowiązujące warunki techniczne. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga więc przeprowadzenia postępowania w szerokim zakresie z zachowaniem trybu instancji i dlatego nie ma możliwości jego uzupełnienia w myśl art. 136 K.p.a., ani też zastosowania instytucji reformacji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną decyzję Wojewody wniósł W. W. z żądaniem jej uchylenia i utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2003r. /[...] /. Zdaniem skarżącego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarte są zarzuty pod adresem organu I instancji, które pozostają w sprzeczności ze znajdującymi się w aktach sprawy materiałami dowodowymi i tak: - nie jest zgodne z prawdą stwierdzenie Wojewody, że w obiekcie magazynowane są artykuły spożywcze, a zezwolenie Inspekcji Sanitarnej dotyczy wyłącznie artykułów przemysłowych, bowiem w piśmie z dnia 10 października 2003 r. stwierdzono, że lokalizacja magazynu artykułów spożywczych wymaga zachowania odległości 15 m od istniejącego bezodpływowego zbiornika na ścieki. Na przełomie lat 2003/2004, zgodnie z w/w zaleceniem, artykuły spożywcze były magazynowane w odległości 15 m od zbiornika na ścieki, zaś od połowy 2004 r. do chwili obecnej w przedmiotowym obiekcie magazynowane są wyłącznie artykuły przemysłowe, a ponadto realizowana jest przy udziale miasta budowa sieci kanalizacyjnej, - nie jest też prawdą stwierdzenie Wojewody, że w aktach sprawy nie ma planu zagospodarowania działki pozwalającego określić, czy przedmiotowy obiekt spełnia obowiązujące warunki techniczne, bowiem w aktach sprawy znajdują się mapy działek nr 262 i 263 z naniesionymi konturami magazynu i budynków mieszkalnych, które były załącznikami składanych przez niego pism w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Ponadto w aktach sprawy znajduje się: 1/ pismo PINB z dnia 28.08.2000 /[...] / skierowane do WINB, w którym stwierdzono, że budynek w dalszym stanie technicznym, dach posiada rynny i rury spustowe odprowadzające wody opadowe na teren działki inwestora, a ponadto, że budynek posiada niezbędną infrastrukturę techniczną zrealizowaną w trakcie jego wznoszenia, teren budynku jest zagospodarowany z utwardzonym obejściem i dojazdem do budynku, 2/ ocena techniczna przedmiotowego obiektu sporządzona w dniu 27.09.2003 r. przez biegłego inż. D. D., który w konkluzji stwierdził, że przedmiotowy obiekt znajduje się w dalszym stanie technicznym, a stan techniczny budynku oraz jego infrastruktura techniczna spełniają również wymogi przepisów prawa budowlanego dotyczące prowadzonej działalności gospodarczej, 3/ protokół oględzin i ekspertyz z dnia 19.09.2003 r. sporządzony przez inspektora Wydziału Architektury Urzędu Miasta, w którym stwierdzono, że stan techniczny budynku jest dobry i zdatny jest on do użytkowania. Ponadto w aktach sprawy znajduje się protokół z pomiaru zerowania urządzeń elektrycznych i protokół kontroli przewodów kominowych. Skarżący zarzucił również, że Wojewoda podjął decyzję w oparciu o informację K. W., iż przedmiotowy budynek usytuowany jest na znacznej części jego działki nr 15/1, natomiast w tej sprawie zostały złożone przez niego w piśmie z dnia 9.08.2005 r. obszerne wyjaśnienia. W szczególności zawiadomił Wojewodę, że decyzją z dnia [...].07.2004 r. /[...] / Prezydenta Miasta [...] dokonane zostało rozgraniczenie działek jego i K. W., które wykazało, iż przedmiotowy obiekt znajduje się wyłącznie na działkach nr 262 i 263. Od tej decyzji odwołał się do Sądu Rejonowego w R. Wydział I Cywilny K. W. i sprawa prowadzona jest pod sygn. akt [...], na tej podstawie – uznaje rozgraniczenie działek za zagadnienie wstępne – skarżący wniósł o zawieszenie postępowania, co nie zostało przez Wojewodę uwzględnione /postanowienie z dnia [...].09.2005 r. [...]/. W uzasadnieniu powyższego postanowienia stwierdzono, że sprawa odroczenia rozbiórki i zezwolenia na dalsze użytkowanie obiektu uzależniona jest od oceny celowości czasowego wykorzystania obiektu gospodarczego oraz jego zdatności do dalszego użytkowania. Zdaniem skarżącego z przedłożonych przez niego faktów wynika niekonsekwencja i sprzeczność w uzasadnieniu tych samych faktów w różnych decyzjach. Mija się zatem z prawdą zarzut zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż odroczenie terminu rozbiórki przedmiotowego obiektu nastąpiło bez analizy dokumentów. Natomiast żądanie Wojewody by organ I instancji przy zezwoleniu na czasowe wykorzystanie obiektu jako magazyn handlowy ustalał "rodzaj magazynowanych artykułów" jest całkowicie nierealne, a ponadto byłoby to ingerencja "w sprawy ustrojowe swobody działania". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznaczają natomiast przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.), której art. 134 § 1 stanowi, iż Sąd orzekając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami podnoszonymi w skardze ani też powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w omówionym zakresie Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa wskazanych przez skarżącego ani innych, które by mogły uzasadniać wzruszenie decyzji. W konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 powyższej ustawy, skarga podlegała oddaleniu. Zaskarżoną decyzją Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2003 r., /[...] / odraczającą termin przymusowej rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego wybudowanego na działkach nr 262 i 263 obr. [...] położonych przy ul. U. w R. oraz zezwalającą na czasowe wykorzystanie tego obiektu do dnia 31 października 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W podstawie prawnej decyzji Wojewody wskazano art. 138 § 2 K.p.a. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Decyzja taka, jak wynika z treści powyższego przepisu, może zostać wydana tylko wówczas, gdy "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". W ocenie Sądu, zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. było prawidłowe i tym samym zasługuje na akceptację. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że przy ul. U. w R., stanowiącej własność skarżącego W. W. został wybudowany budynek gospodarczy na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1978 r., /[...] /, zastrzegającej warunek 5-letniej lokalizacji budynku z możliwością jej przedłużenia. Zastrzeżenie owego warunku wskazywało na tymczasowy charakter przedmiotowego budynku i oznaczało, że po upływie przewidzianego terminu, decyzja pozwalająca na budowę tymczasowego obiektu budowlanego stanowić będzie podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego w sprawie rozbiórki tego obiektu, bez potrzeby wydawania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę. Wręcz przeciwnie, wydanie takiej decyzji obarczone byłoby wadą nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Obowiązek wykonania rozbiórki wynika bowiem bezpośrednio z przepisu art. 38 ust 2 prawa budowlanego z 1974r. i podlega wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej stosownie do art. 5 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 1987 r. IV SA 900/86, ONSA 1988/1/3 ). W niniejszej sprawie oprócz wspomnianego już przepisu znajdą również zastosowanie inne przepisy prawa budowlanego z 1974 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 229), co znajduje uzasadnienie w ugruntowanym już w tym zakresie orzecznictwie zgodnie, z którym jeżeli budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. inwestor ponosi konsekwencje samowoli budowlanej według stosowanych odpowiednio przepisów prawa budowlanego z 1974 r., które było mniej surowe dla sprawców samowoli budowlanych aniżeli obowiązujące w dacie wydania decyzji (uchwała NSA z dnia 10 czerwca 1996 r., sygn. akt OPS 3/96, ONSA 1997/1/2, uchwała NSA z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. akt OPS 4/2001, ONSA 2002/2/58, wyrok NSA z dnia 19 maja 1987 r., sygn. akt IV S.A. 62/87, ONSA 1987/1/34, wyrok SN – Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 września 1997 r., sygn. akt III RN 33/97, OSNAPiUS 1998/6/168 ). Przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane dopuszczały możliwość odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki i zezwolenia na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiały za celowością jego czasowego wykorzystania – art. 39. W. W. wnosząc o odroczenie wykonania przymusowej rozbiórki i zezwolenie na wykorzystanie obiektu, do czasu zagospodarowania otaczających budynek gruntów ornych zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego podniósł, iż decyzja odmowna spowoduje olbrzymie straty materialne, likwidację podmiotu gospodarczego oraz utratę pracy przez kilkadziesiąt osób. Wniosek ten dwukrotnie był przedmiotem rozpoznania organów administracji publicznej obu instancji. W obu przypadkach organ pierwszej instancji nie kwestionował istnienia względów gospodarczych ani społecznych przemawiających za pozytywnym rozpoznaniem wniosku. Podstawą uchylenia jego decyzji przez organ drugiej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji było w pierwszym przypadku nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, pozwalającego na stwierdzenie zdatności obiektu do użytku jako magazyn handlowy na podstawie art. 5 prawa budowlanego, w sytuacji gdy pierwotne pozwolenie na budowę dotyczyło kurnika. Podstawą kolejnego kasatoryjnego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej II instancji było oparcie decyzji na sprzecznych ze sobą dokumentach a ponadto brak uzasadnienia względów społecznych i gospodarczych przemawiających za pozytywnym rozpoznaniem wniosku. Znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty, które zostały przedłożone przez skarżącego na wezwanie Prezydenta Miasta [...] z dnia 22 września 2003 r., w ramach prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego; a to opinia techniczna obiektu budowlanego wykonana przez inżyniera D. D., pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska, Państwowej Inspekcji Pracy, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, choć odnoszą się do jednego obiektu, to różnie go określają. I tak z zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia 4 października 2001 r. wynika, że W. W. w obiekcie przy ul. U. zarejestrował działalność usługową – usługi w zakresie magazynowania i handlową określoną jako sprzedaż detaliczna i hurtowa artykułów branży przemysłowej i rolno – spożywczej. Przedłożona ocena techniczna obiektu budowlanego określa ten obiekt jako magazyn art. Spożywczych z częścią administracyjno – socjalną. Opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 10 października 2003 r., Nr [...] odnosi się do budynku jako obiektu o przeznaczeniu na pomieszczenia biurowe i magazynowe artykułów przemysłowych i zawiera zastrzeżenie, że nie upoważnia do prowadzenia działalności obejmującej produkcję i obrót środkami spożywczymi. Wobec powyższego należy zgodzić się z twierdzeniem organu II instancji, iż dokumenty w oparciu, o które wydano decyzję odraczającą termin rozbiórki obiektu budowlanego wykorzystywanego jak magazyn handlowy, pozostają ze sobą w sprzeczności, a wydana na ich podstawie decyzja nie może się z tego powodu ostać. Zgodnie z art. 5 prawa budowlanego ( ustawa z dnia 7 lipca 1994 r., Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ) obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami i zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający m.in. bezpieczeństwo ludzi i mienia, ochronę środowiska, warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, a także ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Jedynie dokładne wskazanie rodzaju magazynowanych artykułów w obiekcie o przeznaczeniu na magazyn handlowy, a następnie odniesienie się do tak określonego obiektu przez Państwową Inspekcję Pracy w kwestii dopuszczenia przedmiotowego obiektu do użytkowania pod względem przepisów bhp, przez Miejskiego Inspektora Sanitarnego w kwestii dopuszczenia do użytkowania pod względem przepisów sanitarnych, Państwową Straż Pożarną pod względem przepisów przeciw pożarowych, Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w kwestii dopuszczenie do użytkowania, przedstawienie aktualnej oceny technicznej obiektu budowlanego oraz przedłożenie planu zagospodarowania działki pozwoli na dokonanie prawidłowej oceny wniosku o odroczenie terminu wykonania przymusowej rozbiórki obiektu. Ponadto, jak słusznie zauważa organ II instancji względy społeczne i gospodarcze, które były przesłanką rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji nie zostały wystarczająca wyjaśnione i uzasadnione. Lakoniczne tylko powołanie się na nie, bez ich konkretyzacji, nie może korzystać z przymiotu udowodnienia i skutecznie bronić się z podniesioną w tym kierunku krytyką organu odwoławczego. Wszystko to prowadzi do wniosku, ze organ odwoławczy trafnie wskazał na konieczność postępowania w trybie instancji i w rezultacie skorzystanie przez niego z kompetencji przewidzianych w art. 138 § 2 K.p.a. nie narusza prawa. Z tych względów oraz na podstawie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.