IV SA/Po 827/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski. Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak . Protokolant sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 października 2006 r. sprawy ze skargi R. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. - Filii [...] z dnia [...] r. nr [...] /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/J. Stankowski /-/M.Dybowski sygn. IV SA/Po 827/05 U Z A S A D N I E N I E Wnioskiem z dnia [...] lutego 2005 r. (prezentata Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P.- Filii [...] - dalej Ośrodek; k. 140- 138 akt administracyjnych) R.Ł. wystąpił o przyznanie zasiłku celowego, motywując to trudną sytuacją życiową i pozostawaniem na skraju egzystencji socjalno- bytowej. Wniosek ów Ośrodek zakwalifikował jako wniosek o przyznanie pomocy na czynsz, energię elektryczną i leki. Kierownik Filii [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P.decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 3, art. 8 ust. 1, art. 39 i art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz.U. 64/04/593 ze zm.- dalej ups) odmówił przyznania R. Ł. pomocy finansowej na czynsz, energię elektryczną i leki (k. 162-160 akt administracyjnych). W uzasadnieniu decyzji Kierownik Ośrodka wskazał, że dnia [...] marca 2005 r. przeprowadzono w miejscu zamieszkania Wnioskodawcy wywiad środowiskowy dla ustalenia sytuacji rodzinnej, dochodowej i majątkowej. Ustalono, że Wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną I., córką M.- studentką I roku Akademii Rolniczej i synem T.- uczniem 3 klasy gimnazjum. Żona jest aktywna zawodowo. R. Ł. choruje przewlekle- ma orzeczony lekki stopień niepełnosprawności i obecnie nie jest zdolny do pracy. Na deklarowany dochód rodziny Wnioskodawcy w rozumieniu art. 8 ust. 3 ups składają się: [..]zł wynagrodzenia żony; [..]zł renty R. Ł.; [..] zł zasiłku rodzinnego- łącznie [...] zł. Ustawowe kryterium dochodowe rodziny wynosi [...] zł ( po [..] zł na osobę w rodzinie- art. 8 ust. 1 ups). Dochód ów przekracza kryterium dochodowe o 71,21 zł, co jest jedną z podstaw odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Wydatki rodziny stanowi łączna kwota [...] zł ([..]zł czynszu+[..]zł za energię elektryczną+ [..]zł za leki+ [..]zł dojazdy do szpitala). Owe miesięczne wydatki rażąco obciążają dochód rodziny. Pomoc społeczna jest instytucją wspierania rodziny w celu jej życiowego usamodzielnienia ( art. 3 ust. 1 ups). Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości ( art.2 ust. 1 ups). W postępowaniu ustalono , że rodzina ma możliwości umożliwiające pokonanie trudności życiowych. Zainteresowany zaprzepaścił szanse uzyskania dotacji do mieszkania- w przewidzianym terminie nie dostarczył wszystkich niezbędnych załączników, co skutkowało pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Swym postępowaniem Wnioskodawca świadomie pogorszył sytuację życiową rodziny i zaprzepaścił szansę uzyskania dodatku mieszkaniowego, umożliwiającego ponoszenie mniejszej odpłatności czynszu. M. może uzyskać stypendium socjalne w Akademii Rolniczej, a z oświadczenia Zainteresowanego wynika, że córka nie starała się o uzyskanie stypendium socjalnego. Mimo, że Zainteresowany ponosi comiesięczne wydatki w związku z przewlekłą chorobą, to z uwagi na niewykorzystanie przez rodzinę możliwości, mogących pomóc w pokonaniu trudnej sytuacji bytowej rodziny, odmówiono przyznania pomocy w zakresie specjalnego zasiłku celowego (art. 41 ups). W obszernym odwołaniu R. Ł. w szczególności podniósł, że decyzja jest wysoce krzywdząca dla Niego- osoby przewlekle chorej, niepełnosprawnej i dla rodziny. Wysokie koszty utrzymania rodziny związane są z ciężką chorobą, stwarzającą zagrożenie dla Jego życia i zdrowia- uszkodzenia miąższu wątroby etiologii HCV. Od [...] grudnia 2002 r. leczy się w AM w P. i AM w B.; siedmiokrotnie był hospitalizowany; leczony interferonem i rybawiryną przez ponad półtora roku. Wysokie koszty utrzymania rodziny są związane z ciężką, nie w pełni wyleczalną chorobą. Otrzymanie dodatku mieszkaniowego wynikało z trudnościami w otrzymaniu zaświadczenia z AR; styczniowym pobytem Wnioskodawcy w szpitalu i Poradni WZW w B., ubocznymi skutkami leczenia- zespołem depresyjnym i neurastenią. Czynności związanych ze złożeniem wniosku nie mogła wykonać żona, bo nie jest członkiem Spółdzielni Mieszkaniowej, a uzyskanie członkostwa wymaga wniesienia [..] zł udziału. M. na I roku studiów dziennych skoncentrowała się na rozpoczętym roku akademickim; nie wiedziała o możliwości przyznania stypendium. Ograniczone środki na te cele nie dawały gwarancji otrzymania stypendium. Dodatek mieszkaniowy obciąża budżet miasta; z tego budżetu finansowana jest pomoc udzielana przez MOPR. Uzyskanie stypendium socjalnego z państwowej wyższej uczelni również obciąża budżet państwa. W stosunku do stanu faktycznego, istniejącego w dacie podejmowania pierwszej i drugiej decyzji MOPR, sytuacja rodziny uległa pogorszeniu (k. [..]akt administracyjnych). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i poglądy prawne organu I instancji. W ocenie Samorządowego Kolegium Zainteresowany zaprzepaścił szansę uzyskania dotacji do mieszkania- w przewidzianym terminie nie dostarczył wszystkich niezbędnych załączników. Córka nie starała się o stypendium socjalne. Rodzina Wnioskodawcy ma możliwości, których wykorzystanie mogłoby pomóc w pokonaniu trudnej sytuacji rodziny. Pomoc społeczna nie ma za zadanie zaspakajać wszystkich potrzeb, a jedynie umożliwić przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł R. Ł.. Skarżący zarzucił naruszenie "art.§ 1",art. 69, art. 71 Konstytucji RP; art. 2 ust. 1, art. 7, art. 8 i art. 41 ups; bezczynność i przewlekłość postępowania w toku rozpatrywani wniosku przez MOPR i SKO. Zainteresowany rozwinął i pogłębił zarzuty, uprzednio przedstawione w odwołaniu. Nadto Skarżący podniósł, że niemożliwym było uzyskanie przez córkę stypendium, bowiem w roku 2004/05 AR w P. przyjmowała dochód z roku podatkowego 2003. Do [...] lipca 2003 r. R. Ł. zatrudniony był w ramach umowy o pracę, a od [...] sierpnia 2003 r. ZUS przyznał Mu świadczenie rehabilitacyjne w wysokości 75 % pensji. Owe dochody czyniły niemożliwym otrzymanie pomocy z uczelni. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. 1. Pomoc społeczna stanowi szczególny obszar działalności organów administracji publicznej. Jest ona nakierowana na aktywną działalność wśród tych osób i rodzin, które samodzielnie nie potrafią uporać się z trudnymi sytuacjami życiowymi oraz ich konsekwencjami ( art. 2 ust. 1 ups). Udzielanie pomocy rodzinom i osobom niepełnosprawnym zostało wprost wskazane w Konstytucji, jako jeden z obowiązków władz publicznych (art. 18, 69 i 71 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.- Dz.U. 78/97/483, sprost. 28/01/319). Realizacja przez organy administracji publicznej obowiązków w zakresie pomocy społecznej winna uwzględniać fakt, iż działalność ta stanowi niezbędny element prawidłowego funkcjonowania konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i znajduje oparcie w zakotwiczonych konstytucyjnie zasadach pomocniczości i solidarności. Z zasady pomocniczości wynika podział zadań między obywateli, stowarzyszenia, fundacje, samorządy terytorialne i państwo (art. 2 ust. 1 ustawy; W. Łączkowski "Etyczne aspekty finansowania potrzeb socjalnych ze środków publicznych" RPEiS 1/04/8; Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański "Komentarz do nowej ustawy o pomocy społecznej" Wyd. LEGES 2004 s. 10). Praw określonych w szczególności w art. 69 i art. 71 można dochodzić w granicach określonych w ustawie ( art. 81 Konstytucji). Obowiązki Państwa w zakresie pomocy osobom potrzebującym wskazane zostały również w art. 13 i 14 Europejskiej Karty Społecznej (Dz. U. 8/99/67, w zakresie, w jakim RP jest tymi przepisami związana). Reasumując zauważyć więc trzeba, że organy realizujące kompetencje w zakresie pomocy społecznej winny mieć na względzie szczególną sytuację osób, które o taką pomoc się ubiegają. 2. Decyzje dotyczące przyznania zasiłków celowych mieszczą się w sferze pozostawionej uznaniu właściwego organu. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ups, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Wysokość przyznanego świadczenia zależy od uznania organu rozstrzygającego sprawę ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 maja 2005 r., I SA/Wa 448/04, LEX nr 166677). Jak jednak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, uznanie organu doznaje ograniczeń w świetle brzmienia art. 7 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem, organ winien załatwiać sprawę mając na względzie słuszny interes obywatela. Z tej przyczyny organ – działając w ramach uznania – winien przeprowadzić wnikliwe postępowanie zmierzające do oceny stwierdzonego stanu faktycznego. Taka konstrukcja nie wyklucza możliwości odmowy przyznania świadczenia ( wyrok NSA z dnia 18 maja 1999 r., II SA/Gd 25/98, LEX nr 44078), jednakże nakłada na organ obowiązek każdorazowego precyzyjnego wskazania przesłanek odmowy udzielenia świadczenia. Również przyznanie świadczenia w takiej, a nie innej wysokości, obliguje organ do podania uzasadnienia prawnego i faktycznego podjętego rozstrzygnięcia. Konieczność taka związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą przekonywania (art. 11 kpa), z drugiej zaś z koniecznością umożliwienia Sądowi przeprowadzenia kontroli legalności. 3. Organy obu instancji prawidłowo ustaliły i oceniły, że z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego rodziny, przyznanie zasiłku celowego było niezasadne ( art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ups). Wbrew stanowisku Skarżącego, dla odmowy przyznania zasiłku celowego nie ma znaczenia, czy owo kryterium przekroczono o 5, czy też 6 % (k. 169 akt administracyjnych; k. 4 akt sądowych). 4. Organy obu instancji nie dokonały dostatecznych ustaleń i nie rozważyły z należytą starannością przesłanek przyznania Zainteresowanemu specjalnego zasiłku celowego i błędnie uznały, że rodzina Wnioskodawcy posiada możliwości, których wykorzystanie mogłoby pomóc w pokonaniu trudnej sytuacji rodziny. Ustawodawca nie definiuje pojęcia szczególnie uzasadnione przypadki w rozumieniu art. 41 ups, pozwalając organom pomocy społecznej na elastyczne reagowanie na wszelkie sytuacje, w których znalazły się osoby albo rodziny o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazuje się, że owe szczególne przypadki muszą być tak wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnianiu kryterium dochodowego z art. 8 ust. 1 ups, że uzasadniają przyznanie tej szczególnej pomocy (wyrok NSA z 14.1.1999- I SA 1601/98- Lex 47408, akceptowany przez Ł. Borkowskiego i in.- op. cit. s. 75). Nie ulega wątpliwości, że takim szczególnym przypadkiem może być ciężka choroba członka rodziny, która w sposób przemożny wpływa na ograniczenie możliwości zarobkowych członków rodziny, wiąże się z nadzwyczajnym nakładem czasowym i finansowym dla ograniczenia skutków choroby, zwłaszcza gdy choroba ta może spowodować śmierć lub nieodwracalne skutki dla zdrowia chorego. Taką chorobą może być np. dziecięce porażenie mózgowe (którego skutki można ograniczyć skutecznie w najmłodszym wieku dziecka- w drodze czasochłonnych ćwiczeń, hippoterapii etc.). Taką chorobą jest również wirusowe zapalenie wątroby typu C, które w wielu przypadkach prowadzi do raka wątroby, a nawet do śmierci. R. Ł. był hospitalizowany w: Oddziale Reumatologii i Osteoporozy ZOZ P. [...] w dniach od [...] listopada 2002 do [...] grudnia 2002 r. z rozpoznaniem- Sponduloathrosis cervicalis et lumbo- sacralis cum discopathia C5-C6 et L4-L5; Coxarthrosis incip. dex; Cirrhosis hepatis susp.; we wskazaniach: konsultacja hepatologiczna i ew. biopsja wątroby. Chory zgłosi się po wyniki AgHbs oraz antyHcV; dieta wątrobowa. W Oddziale C Kliniki Chorób Zakaźnych Akademii Medycznej w P. Wnioskodawca przebywał w okresie: od [...] lutego 2003 do [...] lutego 2003 r. z rozpoznaniem Hepatitis chronica t.C Hypertonia arterialis; od [...] października 2003 do [...] listopada 2003 r. W Oddziale Chorób Wewnętrznych i Ostrych Zatruć Szpitala Miejskiego [...] w P. przebywał od [...] maja 2004 do [...] maja 2004 r. z rozpoznaniem: Observatio quoad diabeta mellito negativa. Hypoacusis sensoneuronatis bilateralis. Hepatitis viralis C. Morbus degenerativus articulorum; Konsultacja psychiatry: Zaburzenia adaptacyjne (F 43,22) związane ze stresem spowodowanym ciężką chorobą. Wskazana psychoterapia motywacyna (psycholog). W Oddziale Chorób Wątroby Wojewódzkiego Szpitala Obserwacyjno- Zakaźnego w B. leczony od [...] lipca 2004 do [...] lipca 2004 r.; od [...] października 2004 do [...] października 2004 r.; [...] stycznia 2005 r.; [...] maja 2005 do [...] maja 2005 r. z rozpoznaniem: Miąższowe uszkodzenie wątroby etiologii HCV- a w październiku 2004 r. i w styczniu 2005 r. dodatkowo Zespół depresyjny. Neurastenia. W zaświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2005 r. lekarz F.H. G.- P. stwierdziła u R. Ł.: Miąższowe uszkodzenie wątroby etiologii HCV, zespół depresyjny, neurastenia, uszkodzenia narządu ruchu: reumatologiczne, ortopedyczne, neurologiczne, miażdżyca, zwężenie tętnic szyjnych, obustronny niedosłuch, krótkowzroczność obuoczna; choroba przewlekła- nie rokuje powrotu do zdrowia; niezdolny do wykonywania pracy. Wymaga stosowania diety wątrobowej w leczeniu wg wskazań lekarskich- utrzymanie diety wiąże się z dodatkowymi kosztami specjalnego wyżywienia, które ponosi chory zakażony HCV jako jedną z metod leczenia. Powyższych ustaleń dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie odpisów: kart informacyjnych Oddziału Reumatologii i Osteoporozy ZOZ P. [...] z dnia [...] grudnia 2002 r.; Kliniki Chorób Zakaźnych AM w P.z dnia [...] lutego 2003 r. i [...] listopada 2003 r.; Oddziału Chorób Wewnętrznych i Ostrych Zatruć Szpitala Miejskiego [...] w P. z dnia [...] maja 2004 r.; Oddziału Chorób Wątroby Wojewódzkiego Szpitala Obserwacyjno- Zakaźnego w B. z dnia [...] lipca 2004 r. (k. 18- 33 akt sądowych; art. 106 § 3 i 5 ppsa). Organ nie ustalił i nie rozważył, w jakiej wysokości Wnioskodawca mógł otrzymać dodatek mieszkaniowy i (wobec bezspornego przekroczenia kryterium dochodowego z art. 8 ust. 1 pkt 3 ups) czy fakt uzyskania owej kwoty prowadziłby do odmiennej oceny owego przypadku jako szczególnie uzasadnionego w rozumieniu art. 41 ups. Skarżący błędnie przyjmuje, że wniosku o dodatek mieszkaniowy nie mogła złożyć Jego żona- w istocie mogła ona działać jako pełnomocnik Zainteresowanego ( art. 32 i art. 33 § 1, 2 i 4 kpa). Organ nie ustalił i nie rozważył, czy Córka Zainteresowanego mogła na pierwszym roku studiów skutecznie ubiegać się o stypendium socjalne; jeżeli tak, to w jakiej wysokości M. Ł. mogła owo stypendium uzyskać i (wobec bezspornego przekroczenia kryterium dochodowego z art. 8 ust. 1 pkt 3 ups) czy fakt uzyskania owej kwoty prowadziłby do odmiennej oceny owego przypadku jako szczególnie uzasadnionego w rozumieniu art. 41 ups. Organy obu instancji błędnie przyjęły, że Zainteresowany z przyczyn przez siebie zawinionych nie wykorzystał możliwości pokonania trudności życiowych. Organy administracji publicznej nie wzięły pod uwagę, że organ I instancji nie udzielił Zainteresowanemu i Jego Córce pracy socjalnej (art. 15 pkt 2 ups w zw. z art. 9 kpa) w postaci pouczeń, a mając na uwadze zespół depresyjny i neurastenię Wnioskodawcy, wywołane przebiegiem choroby i leczenia miąższowego uszkodzenia wątroby etiologii HCV, nie udzieliły R. Ł. pomocy w przygotowaniu wniosków w obu tych postępowaniach odrębnych. W tej sytuacji obie przesłanki, wskazywane przez organy jako przemawiające za odmową udzielenia pomocy, w okolicznościach niniejszej sprawy, błędnie posłużyły do odmowy udzielenia Zainteresowanemu specjalnego zasiłku celowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i w doktrynie trafnie zwraca się uwagę, że stopień szczegółowości pouczenia (art. 9 kpa) oraz jego zakres uzależnione być winno od okoliczności sprawy, a zwłaszcza stopnia doświadczenia życiowego adresata, jego przygotowania do obrony swych praw, sprawności intelektualnej etc. ( wyrok NSA z 28.11.2002- II SA/Po 577/01; wyrok SN z: 9.6.1999- III RN 12/99- OSNAP 10/00/375, 25.3.1999- III RN 157/98- OSNAP 2/00/43, akceptowane przez zespół pod red. A. Wróbla- "KPA- orzecznictwo, piśmiennictwo" Zakamycze 2002 s. 142 uw. 1, 2; S. Nitecki- op. cit. s. 64). W polskiej kulturze prawnej z podobnym rozwiązaniem mamy do czynienia przy ocenie należytej staranności przy wykonywaniu zobowiązania przez profana czy profesjonalistę na tle art. 355 § 1 i 2 kc. Obowiązek informowania i wyjaśniania stronie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa) winien być rozumiany tak szeroko, jak to tylko możliwe. Gdy urzędnik stwierdza lub powinien stwierdzić, że strona zamierza podjąć działania wiążące się dlań z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków, urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko, wiążące się z planowanymi działaniami (bądź zaniechaniami). Jest to jedyny, odpowiadający zasadzie art. 2 Konstytucji RP z 2.4.1997 r. (Dz.U. 78/97/483, sprost. 28/01/319), sposób rozumienia art. 9 kpa. W niniejszej sprawie potrzeba właściwych pouczeń była szczególnie uzasadniona, mając na uwadze stan zdrowia Zainteresowanego. Z zasady ochrony zaufania obywateli do prawidłowości działań organów administracji i sądów wynika, że nie powinien być narażony na uszczerbek obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się doń działania ( w tym informacje) organów państwa są prawidłowe i odpowiadają prawu ( aktualny w tej materii wyrok SN z 23.7.1992- PiP 8/93/116, akceptowany przez B. Adamiak w: "Kpa- komentarz" CH BECK 2004 s. 78, 79). W aktach sprawy znajdują się protokoły wywiadów; brak w tych protokołach, jak i w aktach sprawy, jakichkolwiek adnotacji o udzieleniu pouczeń o skutkach zaniechania w złożeniu wniosku o dodatek mieszkaniowy bądź o stypendium socjalne dla córki. Już zatem to uchybienie obowiązkowi z art. 9 kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w części dotyczącej zasiłku stałego (S. Nitecki- op. cit. s. 64). W ocenie Sądu organy rozstrzygające w niniejszej sprawie naruszyły art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze wskazanych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Stankowski /-/ M. Dybowski