II GSK 9/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia del. WSA Maria Jegielska (spr.) Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. I. C. P. S.A. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 12 października 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 385/06 w sprawie ze skargi I. I. C. P. S.A. w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 12 października 2006 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 385/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę I. I. C. P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] maja 2006 r. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Prezydent Miasta G., działając na podstawie art. 40 ust. 1, 2 pkt 3, ust. 3, 6, 11, 13, 15, art. 40d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.) - dalej udp., § 1, § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481) oraz § 4 uchwały Rady Miasta G. nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, których zarządcą jest Prezydent Miasta G., na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, zezwolił N. O. P. Spółce Akcyjnej z siedzibą w W.na zajęcie pasa drogowego ulicy S. zaliczonej do kategorii drogi wojewódzkiej poprzez umieszczenie jednostronnej tablicy reklamowej o powierzchni 18 m2 wg uzgodnionej lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym stanowiącym integralną część decyzji, w terminie od 1 lipca 2005 r. do 31 grudnia 2005 r. Jednocześnie organ I instancji ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego oraz ustalił warunki zezwolenia. Pismem z dnia [...] września 2005 r. I. I. C. P. Spółka Akcyjna wniosła o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją z dnia [...] maja 2005 r. W uzasadnieniu wniosku wskazała, iż działka na której powstała tablica reklamowa leży w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru należącego do wnioskodawcy i ogranicza jego walory użytkowe. Stąd też wnioskodawczyni, w świetle art. 28 k.p.a. oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego przysługiwał przymiot strony postępowania i winna ona była uczestniczyć w postępowaniu zezwolenie na posadowienie w/w tablicy. I. I. C. P. S.A. o wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie została poinformowana, a o wydaniu wskazanej wyżej decyzji wnioskodawczyni dowiedziała się dopiero z pisma Zarządu Dróg i Zieleni w G. z dnia [...] września 2005 r. Powyższe stanowi uzasadnienie do złożenia przez I. I. podania o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 148 § 2 Kpa. W następstwie złożonego wniosku, decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] Prezydent Miasta G., na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 Kpa. w zw. z art. 40 ust. 1, 2 pkt 3, ust. 3, 6, 10, 11, 13, 15, 40a, 40d w zw. z art. 39 udp. i § 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, postanowił odmówić wznowienia postępowania. Uzasadniając wydaną decyzję, Prezydent Miasta G. powołał się na dotyczące strony postępowania, orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz poglądy doktryny, iż udzielenie zezwolenia na umieszczenie tablicy reklamowej w żaden sposób nie wpływa na sposób korzystania z działki sąsiedniej, której właścicielem jest wnioskodawczyni. Wywodził, że interes prawny danego podmiotu należy odróżnić od interesu faktycznego, to jest sytuacji, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy sądowoadministracyjnej, jednakże tego zainteresowania nie może poprzeć przepisami prawa, stanowiącymi podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Równocześnie organ I instancji podniósł, iż termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny do której odwołała się wnioskodawczyni wynosi miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W przedmiotowej sprawie termin na złożenie podania został zaś przekroczony nawet gdyby wnioskodawczynię uznać za stronę prowadzonego postępowania. Spółka wiedziała bowiem o fakcie wydania powyższej decyzji już w dniu [...] sierpnia 2005 r., tj. w chwili występowania ze stosownym pismem do Zarządu Dróg i Zieleni. Organ podkreślił uznaniowy charakter zezwolenia na zajęcie pasa drogowego; wynikający z postanowień ustawy o drogach publicznych, która zarządcy drogi powierza decydowanie w sprawach pasa dotyczących. Podsumowując, organ I instancji uznał, iż wnioskodawczyni nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 k.p.a. z uwagi na brak interesu prawnego wynikającego z konkretnego przepisu prawa. W odwołaniu od powyższej decyzji I. I. C. P. S.A. wniosła o uchylenie wydanej decyzji w całości. W uzasadnieniu odwołania podniesiono m.in., iż zaskarżona decyzja narusza art. 28 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż odwołująca nie ma interesu prawnego w postępowaniu o udzielenie podmiotowi trzeciemu zezwolenia na umieszczenie na działce bezpośrednio sąsiadującej tablicy reklamowej. Zdaniem odwołującej przedmiotowa tablica reklamowa jest takich rozmiarów oraz jest tak usytuowana, iż nie pozostaje bez wpływu na prawo własności I. I. C. P. S.A. przez zasłonięcie obszaru istniejącego centrum handlowego. Interes prawny w prowadzonym postępowaniu wywieść zaś należy z art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Społeczno gospodarcze przeznaczenie nieruchomości skarżącej jest bowiem przeznaczeniem handlowo usługowym; w oczywistym zatem związku z tym przeznaczeniem pozostaje także właściwa prezentacja i perspektywa centrum handlowego, która doznaje zakłócenia poprzez umieszczenie kwestionowanej tablicy reklamowej. Nadto zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja narusza art. 148 § 2 Kpa. poprzez przyjęcie, iż termin 1 miesiąca biegnie od dnia [...] sierpnia 2005 r.; w świetle w/w przepisu stosowny termin biegnie zaś od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Skarżąca tymczasem o wydanej decyzji dowiedziała się z pisma Zarządu Dróg i Zieleni z dnia [...] września 2005 r. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 i art. 28 Kpa., art. 40 ust. 1, 2 pkt 3 udp. zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Organ stwierdził, iż odwołująca wykazała istnienie jedynie interesu faktycznego (zakłócenie prezentacji centrum handlowego poprzez tablicę reklamową posadowioną w pasie drogowym), natomiast nie udowodniła, aby istniała norma prawa materialnego pozwalająca na skonkretyzowanie jej interesu prawnego. Zdaniem organu II instancji przepis art. 40 udp. nie precyzuje ani kręgu zainteresowanych podmiotów, którym służą prawa strony w tym postępowaniu, ani kryteriów, jakimi zarządca drogi ma się kierować rozstrzygając wniosek o wydanie zezwolenia. Z treści przedmiotowego przepisu nie wynika aby przymiot strony służył innym poza składającym wniosek o wydanie pozwolenia na zajęcie pasa drogowego podmiotom, co przemawia za zamkniętym charakterem postępowania w sprawach o zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Odmowa wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych następuje wówczas gdy organ administracji stwierdza już na wstępnym etapie postępowania, że osoba która składa wniosek o wznowienie postępowania nie jest stroną. Odnosząc się zaś do kwestii terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. podzieliło stanowisko organu I instancji, wskazując iż wystarczy, że strona dowie się o istnieniu decyzji. Powoływanie się przez domagającego się wznowienia postępowania na informację w piśmie do niego kierowanym świadczy, zdaniem SKO o tym, iż odwołująca bezsprzecznie wiedziała o decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. I. I. C. P. S.A. wniosła o uchylenie w/w decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w G.. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 144 k.c., art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP przez błędną wykładnię sprowadzającą uprawnienia właściciela wyłącznie do tzw. interesu faktycznego i tym samym prowadzącą do ograniczenia właściciela w wykonywaniu prawa własności, w szczególności przez pominięcie skarżącej w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na umieszczenie tablicy reklamowej. Przepis art. 144 k.c. nakłada na właściciela obowiązek powstrzymania się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę. Przy określeniu tej miary należy zaś uwzględnić społeczno gospodarcze przeznaczenie nieruchomości. W przedmiotowej sprawie nieruchomość należąca do skarżącej ma przeznaczenie handlowe, a jednym z elementów prowadzonej działalności jest ekspozycja prowadzonego centrum handlowego. Tablica reklamowa stoi zaś w kolizji z warunkiem należytej ekspozycji centrum handlowego. Co równie ważne, wydana decyzja wadliwie zawęża treść uprawnień przysługujących skarżącej, gdyż nie uwzględnia społeczno gospodarczego przeznaczenia prawa własności. Skarżąca ma bowiem prawo do korzystania z przysługującego jej prawa własności zgodnie z jego treścią. Nadto skarżąca zarzuciła: - naruszenie art. 28 Kpa. oraz art. 40 § 1 i § 2 udp. poprzez błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że skarżąca nie jest stroną postępowania o udzielenie zezwolenia podmiotowi trzeciemu na umieszczenie na działce bezpośrednio sąsiadującej tablicy reklamowej oraz że przedmiotowe postępowanie ma charakter zamknięty (wbrew stanowisku organów administracji I. I. ma interes prawny w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego; źródłem interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym mogą być bowiem przepisy prawa cywilnego) oraz - art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. w zw. z art. 148 § 2 tej ustawy poprzez uznanie uchybienia terminowi oraz art. 9 i 10 § 1 i 2 Kpa. poprzez niepoinformowanie skarżącej o toczącym się postępowaniu (art. 40 udp. w żaden sposób nie ogranicza katalogu podmiotów uprawnionych do brania udziału w postępowaniu dotyczącym zajęcia pasa drogowego; tym samym zastosowanie znajdą ogólne normy Kpa, w tym m.in. art. 28 Kpa. zawierający definicję strony postępowania). Zdaniem skarżącej w sprawie dopuszczono się również naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 148 § 2 Kpa. Organ administracyjny błędnie bowiem przyjął, iż termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania biegnie od momentu gdy strona dowiedziała się o przesłankach wznowienia. W sprawie jako dzień powzięcia wiadomości o decyzji należało przyjąć dzień [...] września 2005 r. a nie dzień [...] sierpnia 2005 r. gdyż skarżąca dopiero w dniu [...] września 2005 r. otrzymała od Zarządu Dróg i Zieleni stosowne pismo informujące o fakcie wydania decyzji w sprawie tablicy reklamowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., oddalając na mocy art. 151 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej - p.p.s.a.) skargę, uznał iż jest ona nieuzasadniona. Odnosząc się do stwierdzonego przez organ administracji I i II instancji niezachowania przez I. I. terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, WSA, mając na uwadze orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził że termin do złożenia wniosku dla skarżącej rozpoczął bieg od [...] września 2005 r. tj. z dniem uzyskania przez nią w tej dacie pisma Zarządu Dróg i Zieleni w G. z informacją o wydanej w przedmiocie zajęcia pasa drogowego decyzji. W konsekwencji powyższego WSA uznał, iż skarżąca spełniła przesłankę wymaganą na podstawie art. 148 § 2 k.p.a. Sąd I instancji podzielił jednak stanowisko organów co do braku interesu prawnego skarżącej do występowania w charakterze strony w postępowaniu o zezwolenie podmiotowi trzeciemu na zajęcie pasa drogowego, a tym samym do złożenia skutecznego wniosku o wznowienie tego postępowania. Jak stwierdził WSA, zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustalenie zatem interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Odwołując się do wyroku NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. (sygn. akt III S.A. 1876/99), podkreślił, że jeśli akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. Zdaniem Sądu I instancji. wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego i w efekcie postawienie tablicy reklamowej, nie ma wpływu na sytuację prawną skarżącej. Wbrew jej stanowisku nie zachodzi sytuacja naruszenia wydaną decyzją norm art. 140 i 144 k.c. Treść prawa własności określa art. 140 k.c. stanowiący, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Jest oczywiste, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona (art. 28 Kpa.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela nieruchomości sąsiedniej. Można zgodzić się, na co słusznie zwraca uwagę organ odwoławczy, że lokalizacja tablicy reklamowej może mieć wpływ na sytuację faktyczną skarżącej, jednakże ustawodawca, udział w postępowaniu w charakterze strony przewiduje wyłącznie w sytuacji występowania interesu prawnego a nie faktycznego albowiem ekonomiczne skutki lokalizacji tablicy reklamowej w sąsiedztwie nieruchomości będącej własnością skarżącej da się zakwalifikować jedynie jako interes faktyczny. Z tych też przyczyn nie można podzielić poglądu skarżącej, iż nastąpiło naruszenie normy art. 144 k.c. co uzasadnia dopuszczenie do udziału w postępowaniu o udzielenie zezwolenia podmiotowi trzeciemu na umieszczenie tablicy reklamowej na działce - w charakterze strony - właściciela nieruchomości sąsiadującej z nią. WSA zgodził się z poglądem organu, że z treści art. 40 ust.1 udp. wynika, iż krąg podmiotów, którym przysługuje atrybut strony w omawianym stanie faktycznym, ogranicza się jedynie do podmiotu składającego wniosek o udzielenie takiego zezwolenia oraz właściwego zarządcy drogi, w niniejszej sprawie - z mocy art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych - Prezydenta Miasta G. Za takim rozumieniem przepisu przemawia zarówno wykładnia gramatyczna tego przepisu jak i celowościowa, bowiem ten rodzaj postępowania administracyjnego z woli ustawodawcy nie jest postępowaniem skomplikowanym, w którym dopuszczone byłoby badanie oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie. W skardze kasacyjnej pełnomocnik Inter I. C. Spółka Akcyjna wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, to jest: art. 140 k.c. w zw. z art. 28 k.p.a. - przez błędną subsumcję polegającą na zaprzeczeniu potencjalnego związku pomiędzy faktem zezwolenia na posadowienie tablicy reklamowej, a treścią prawa własności przysługującego skarżącej do działki sąsiedniej, art. 144 k.c. w zw. z art. 28 k.p.a. - przez błędną subsumcję polegającą na zaprzeczeniu związku pomiędzy faktem wykonywania prawa własności poprzez zezwolenie na posadowienie tablicy reklamowej, a potencjalnym przekroczeniem granic prawa własności mogącym zakłócać korzystanie przez skarżącą z działki sąsiedniej W rezultacie czego doszło do stwierdzenia braku interesu prawnego skarżącej do udziału w postępowaniu o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogi w bezpośrednim sąsiedztwie z nieruchomością skarżącej. II. na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: naruszenie art. 40 udp. przez błędną, podmiotowo zawężającą wykładnię, odmawiającą skarżącej prawa udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego i tym samym pozbawienie skarżącej możliwości obrony jej praw, naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez jego niezastosowanie do niniejszej sprawy, naruszenie art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a przez oddalenie skargi w sytuacji stwierdzenia przez WSA błędu w postępowaniu administracyjno-urzędniczym, polegającego na przyjęciu uchybienia terminowi do złożenia podania o wznowienie postępowania przez skarżącą. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej wyeksponował prawo własności określone w art. 140 k.c., jako źródło interesu prawnego I. w przedmiotowej sprawie, jego zdaniem nieuwzględnione przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię (niewłaściwe odczytanie treści normy prawnej) lub niewłaściwe zastosowanie (dokonanie wadliwej subsumpcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego), - naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę z urzędu nieważność postępowania, której przesłanki wskazane zostały wyczerpująco w § 2 tego artykułu. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nieważności postępowania nie stwierdził. W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna zarzuca naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak też prawa materialnego, a jej zarzuty sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który akceptując rozstrzygnięcie SKO w G. odmawiające wznowienia postępowania w przedmiocie udzielenia firmie N.O. P. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, uznał że I. I. nie ma interesu prawnego w tym postępowaniu. Składający skargę kasacyjną podniósł, iż wskutek wadliwej interpretacji art. 40 udp. organ błędnie przyjął, iż w sprawie nie zachodzi przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. co skutkowało odmową wznowienia postępowania. Analiza zaskarżonego wyroku pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów prowadzi do wniosku, iż zarzuty te nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. I. I. domagała się wznowienia postępowania prowadzonego na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 udp. Zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Z ust. 2 pkt 3 przywołanego artykułu wynika, iż zezwolenie, o którym wyżej mowa dotyczy umieszczania w pasie drogowym niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego obiektów budowlanych oraz reklam. Przyglądając się prowadzonemu na podstawie powołanych przepisów postępowaniu w sprawie o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, należy mieć na uwadze, że osadzone ono jest w realiach normatywnych ustawy o drogach publicznych i determinowane jest funkcją porządkującą kwestie dotyczące dróg publicznych i administracji drogowej jaką spełnia ta ustawa. Zdefiniowane w tej ustawie pojęcia drogi publicznej, pasa drogowego, ochrony drogi oraz określenie organów, do których właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony drogi oddziałują na postępowania prowadzone na podstawie przepisów tej ustawy, także m.in. na postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego i wpływają decydująco na ich wynik. Ustawa o drogach publicznych jako zasadę przyjęła, iż w pasie drogowym (wydzielony liniami granicznymi obszar gruntu wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią , w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z obsługą ruchu i potrzebami zarządzania drogą) jest zakaz dokonywania jakichkolwiek czynności, mogących powodować niszczenie drogi, jej urządzeń lub zmniejszenie trwałości albo zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W drodze wyjątku organ zarządzający drogą może, w trybie art. 39 ust. 3 udp., zezwolić na lokalizację w pasie drogowym nie związanego z drogą i jej potrzebami urządzenia, budowli, czy reklamy. W decyzji lokalizacyjnej organ, stosownie do dyspozycji art. 39 ust. 3a pkt 1 i 3 udp., zastrzega, że przed rozpoczęciem robót budowlanych wnioskodawca zobowiązany jest do uzyskania pozwolenia na budowę ewentualnie zgłoszenia budowy czy też wykonywania robót budowlanych oraz zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Na tle przedstawionej regulacji zauważyć należy, że umieszczenie w pasie drogowym obiektu z drogą niezwiązanego jest uwarunkowane uzyskaniem szeregu decyzji, z których każda podejmowana jest w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Każda pozytywna dla wnioskodawcy decyzja uzyskana w jednym postępowaniu otwiera drogę do następnego postępowania, a krąg podmiotów biorących w nim udział może być różny. Rozpatrywana przez Sąd I instancji sprawa dotyczyła zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i tak jak w prowadzonym na podstawie art. 39 ust. 3 udp. postępowaniu o zezwolenie na lokalizację reklamy stroną postępowania jest podmiot wnioskujący o to zezwolenie. Tylko wnioskodawca, znajdując podstawę w konkretnym przepisie prawa, a konkretnie art. 40 ust. 2 udp. i dysponując decyzją lokalizacyjną, może domagać się od właściwego organu zadośćuczynienia jego żądaniu. Możliwość zaistnienia podmiotu trzeciego jako strony postępowania w złożonej, bo kilkuetapowej, procedurze umieszczenia w pasie drogowym obiektu/urządzenia niezwiązanego z potrzebami drogi czy reklamy zachodzić może wyłącznie na etapie uzyskania pozwolenia na budowę. Podnoszone przez I. I. prawo własności nieruchomości (art. 140 K.c.) sąsiadującej z nieruchomością, na której urządzony został pas drogowy, a także prawo do niezakłóconego ponad przeciętną miarę korzystania z niej (art. 144 K.c.) nie mogą stanowić źródła interesu prawnego do występowania w charakterze strony w postępowaniu o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego prowadzonym przez właściwy organ na wniosek innego podmiotu. Mieć interes prawny oznacza bowiem mieć prawną, a więc znajdującą oparcie w konkretnym przepisie prawa materialnego, możliwość domagania się od organu określonego działania (może być to również prawna możliwość nałożenia na konkretny podmiot określonego obowiązku), które to działanie będzie nie potencjalnie, a realnie wpływało wprost (bezpośrednio) na sytuację prawną tego podmiotu. Potencjalne zagrożenia dla wykonywanego przez nią prawa własności jakich upatruje I. I. w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego mogą ewentualnie znaleźć wyraz w postępowaniu cywilnym, jednak nie mogą być tytułem do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym bezpośrednio I. nie dotyczącym . Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że WSA prawidłowo ocenił zaskarżone rozstrzygniecie SKO jako odpowiadające prawu, a przy rozpatrywaniu sprawy nie naruszył wskazanych przez składającego skargę kasacyjną przepisów. Jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia przez WSA przepisu art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 151 tej ustawy. Sens przepisu art. 135 p.p.s.a zawiera się w obowiązku sądu administracyjnego wyjścia poza granice skargi i podjęcia odpowiednich środków w stosunku do aktów niezaskarżonych, a wydanych w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. Skorzystanie przez Sąd I instancji z przepisu art. 135 p.p.s.a. uwarunkowane jest stwierdzeniem przez sąd naruszenia prawa zaskarżonym rozstrzygnięciem i przekonaniem tego Sądu, że aby doprowadzić do stanu zgodnego z prawem w danej sprawie należy wyeliminować, poza zaskarżoną decyzją, dodatkowo wszystkie inne rozstrzygnięcia niezgodne z prawem, a z daną sprawą związane. W przedmiotowej sprawie WSA prawidłowo ocenił, iż zaskarżony akt nie narusza prawa, stan faktyczny nie był sporny, a zatem nie zachodziła podstawa do zastosowania przez ten Sąd wskazanego przepisu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.