II SA/Sz 829/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędziowie: Asesor WSA Kazimierz Maczewski / spr./ Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Joanna Białas - Gołąb po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2006 r sprawy ze skargi Prokuratora na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] N r [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej I. u c h y l a zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wójt Gminy zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...], Gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] - w ten sposób, że w wyniku podziału powstały następujące [...] działki gruntu: działka nr [...] . Podziału nieruchomości dokonano w celu wydzielenia drogi wewnętrznej, którą stanowić będzie działka gruntu o numerze [...]. W związku z dokonanym podziałem nieruchomości, decyzją z dnia [...] Nr [...], Wójt Gminy ustalił Spółce - właścicielowi podzielonej nieruchomości - opłatę adiacencką w wysokości [...] zł, należną Gminie w związku ze wzrostem wartości tej nieruchomości, spowodowanym dokonaniem podziału. Decyzję w sprawie ustalenia opłaty wydano na podstawie art. 98a ust. 1 w zw. z art. 148 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz na podstawie uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego Nr 24, poz. 447). W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik spółki zarzucił, iż narusza ona zasadę praworządności, gdyż ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło z mocą wsteczną, za okres w którym instytucja takiej opłaty w ogóle nie obowiązywała, a więc decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Po rozpoznaniu sprawy na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Kolegium podzieliło pogląd pełnomocnika spółki iż organ I instancji zastosował, w stanie faktycznym sprawy, przepis późniejszy, nie obowiązujący w dacie zatwierdzenia podziału przedmiotowej nieruchomości, tj. w dniu [...] - natomiast opłata adiacencka wymierzona została na podstawie przepisu, który wszedł w życie dopiero w dniu [...]. Zdaniem organu odwoławczego, nie można więc uznać, że w momencie zdarzenia prawnego (podziału nieruchomości), mającego wywołać określony skutek prawny (ustalenie opłaty adiacenckiej), istniał przepis umożliwiający wymierzenie opłaty. Bez znaczenia – zdaniem tego organu - jest także okoliczność, że przed wejściem w życie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami "obowiązywał analogiczny przepis", tj. art. 98 ust. 4 tejże ustawy. Uznając, że decyzja organu odwoławczego jest błędna oraz narusza zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. Prokurator zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), które miało wpływ na wynik sprawy, przez błędną interpretację tego przepisu polegającą na przyjęciu, że obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej może być uzasadniony jedynie przepisami istniejącymi w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, nie zaś wynikać z przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 6 k.p.a., wyrażającego zasadę praworządności, przy czym uchybienie to – zdaniem skarżącego - miało istotny wpływ na wynik postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z zasadą praworządności organy administracji państwowej działają (wydają decyzje administracyjne) na podstawie przepisów prawa, tj. w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego w momencie wydania decyzji, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zdaniem skarżącego prokuratora, w przedmiotowej sprawie nie występują żadne uregulowania przejściowe, które uzasadniałyby powoływanie się przez Wójta Gminy w decyzji z dnia [...] o ustaleniu opłaty adiacenckiej na przepisy prawne obowiązujące w chwili podziału nieruchomości (czyli w dniu [...]). Na potwierdzenie swego stanowiska autor skargi powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych, w szczególności na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1318/04 (ONSAiWSA 2006/1/26), w którym stwierdzono, że ustalając opłatę adiacencką właściwy organ powinien stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji, niezależnie od tego, czy obowiązywały one już w dniu podziału nieruchomości, przy czym ustalenie takiej opłaty może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. W uzasadnieniu skargi podniesiono dalej, że w dacie wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału przedmiotowej nieruchomości obowiązywał przepis art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, kreujący materialno-prawną możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej na podobnych warunkach, jak w obecnym brzmieniu. Zatem nawet przy przyjęciu, że ten właśnie przepis powinien stanowić podstawę prawną decyzji Wójta Gminy o ustaleniu opłaty adiacenckiej, to fakt powołania przepisu art. 98a ust. 1 cytowanej ustawy nie mógł skutkować uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze tejże decyzji. Dla potwierdzenia tego poglądu autor skargi powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2003 r., sygn. akt I SA 371/03, z którego wynika że błędne powołanie podstawy decyzji lub jej niepowołanie w okolicznościach, gdy podstawa taka istnieje w przepisach prawa, a nadto przesłanki do jej zastosowania zostały spełnione nie można uznać za istotne naruszenie prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło poglądy przytoczone w skardze, stwierdzając m. n., iż "nie wiadomo na jakiej podstawie pełnomocnik spółki twierdzi, że opłata adiacencka ustalona została za okres, w którym ustawa takiej opłaty w ogóle nie przewidywała", jednak - uzupełniając brak formalny odpowiedzi na skargę – pismem z dnia [...] Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, iż decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest zasadna. Z prawidłowo ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy wynika, że decyzja zatwierdzająca podział przedmiotowej nieruchomości wydana została w dniu [...]. Obowiązujący w tym czasie przepis art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowił, że "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". Przepis ten utracił moc w dniu 22 września 2004 r., wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 1492), która artykułem 1 pkt 61 nadała nowe brzmienie artykułowi 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Równocześnie artykułem 1 pkt 62 ustawy zmieniającej dodano do ustawy zmienianej artykuły 98a i 98b, przy czym ustawa zmieniająca nie zawierała przepisów przejściowych, dotyczących stosowania wymienionych przepisów. Zgodnie z przepisem art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami: "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". Przepis ten, w podanym brzmieniu, obowiązywał w dniu wydania przez organ I instancji decyzji ustalającej opłatę adiacencką spółce i ten właśnie przepis przyjęty został za podstawę materialno-prawną ustalenia opłaty. Badając legalność takiego rozstrzygnięcia, stwierdzić należy, że istotą sporu w sprawie niniejszej jest właśnie kwestia ustalenia, czy przy ustalaniu opłaty adiacenckiej organ administracji publicznej stosuje przepisy obowiązujące w dniu wydawania decyzji o opłacie, czy też powinien stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Wprawdzie orzecznictwo sądów administracyjnych w tej kwestii nie jest jednolite, jednak wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2005 r., sygn. akt OSK 1318/04 (ONSAiWSA 2006/1/26), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalając opłatę adiacencką właściwy organ "powinien stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji, niezależnie od tego, czy obowiązywały one już w dniu podziału nieruchomości". Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 13 września 2006 r. w sprawie II SA/Sz 577/06. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela powyższy pogląd, wobec czego zaskarżoną decyzję, uchylającą decyzję organu I instancji i umarzającą postępowanie pierwszej instancji należało uchylić, jako wydaną z naruszeniem przepisu art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd zwraca przy tym uwagę, że wprawdzie przytoczone wyroki wydane zostały w sprawach, w których w dniu zatwierdzenia podziału nieruchomości nie obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca stawkę opłaty adiacenckiej (problem ten wystąpił również w sprawie niniejszej, lecz nie był przedmiotem rozważań organów obu instancji), jednak – zdaniem Sądu - wyrażony w wyroku NSA pogląd należy odnosić także do przepisów ustawy, a nie tylko do uchwały rady gminy. Stanowisko takie w niniejszej sprawie uzasadnione jest także i z tego powodu, iż w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości również istniała podstawa prawna (art. 98 ust. 4 omawianej ustawy) do ustalenia opłaty adiacenckiej, a zatem dokonana w dniu [...] zmiana stanu prawnego dotyczącego opłaty adiacenckiej nie wprowadzała (i to z mocą wsteczną) nowych obowiązków (ciężarów) na właściciela podzielonej nieruchomości. Podzielić więc należy pogląd przytoczony w skardze, iż nawet przy przyjęciu, że to właśnie przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien stanowić podstawę prawną decyzji Wójta Gminy o ustaleniu opłaty adiacenckiej, to fakt powołania przepisu art. 98a ust. 1 tejże ustawy nie mógł skutkować uchyleniem tej decyzji przez organ odwoławczy, bowiem błędne powołanie podstawy decyzji lub jej niepowołanie - w okolicznościach, gdy podstawa taka istnieje w przepisach prawa, a przesłanki do jej zastosowania zostały spełnione - nie można uznać za istotne naruszenie prawa, uzasadniające uchylenie takiej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Wskazane wyżej naruszenie zaskarżoną decyzją przepisu prawa materialnego, tj. art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, bez potrzeby dokonywania oceny zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepisu art. 6 k.p.a., bowiem naruszenie tego przepisu postępowania stanowi jedynie konsekwencję naruszenia wymienionego przepisu prawa materialnego. Mając wszystko powyższe na względzie zaskarżoną decyzję należało uchylić (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O niewykonywaniu zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy.