I OSK 246/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 11 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Op 121/04 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 listopada 2005 roku, sygn. akt II SA/Op 121/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę M. P. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego dla funkcjonariusza służby więziennej. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Zakładu Karnego w [...], po rozpoznaniu wniosku M. P. złożonego w dniu 26 lipca 2003 roku wraz z odwołaniem od decyzji personalnej Dyrektora Generalnego Służby Więziennej Nr [...] z dnia [...], odmówił przyznania M. P. zwiększonej kwoty dodatku służbowego i utrzymał jego kwotę w wysokości, jaką funkcjonariusz posiadał na dzień zwolnienia ze służby w Służbie Więziennej, tj. 420 złotych. Organ administracji uznał, że wnioskodawca był sukcesywnie nagradzany za swoje osiągnięcia w służbie i odpowiednio do swoich zasług otrzymywał w trakcie służby nagrody, awanse oraz podwyższenia dodatku służbowego. Wyjaśnił, iż ocenie dowodowej w sprawie nie podlegały sprawy innych funkcjonariuszy wymienionych we wniosku. Wskazując na przepisy § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 roku w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U. Nr 14, poz. 137), stwierdził jednocześnie, że nie ma możliwości przyznania dodatku służbowego na wniosek funkcjonariusza oraz że zwolnienie ze służby nie stanowi podstawy do podwyższenia dodatku. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. P., który zarzucił rażące naruszenie prawa, brak obiektywizmu oraz dyskryminację jego osoby. Decyzją z dnia [...], Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Opolu na podstawie art. 31 ust. 4 oraz art. 100 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej (Dz.U. Nr 14, poz. 137) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał na uznaniowy charakter dodatku służbowego oraz na to, że wysokość dodatku uzależniona jest od oceny pracy funkcjonariusza dokonanej przez właściwego przełożonego. Dodatek służbowy przysługuje funkcjonariuszowi z mocy prawa, zaś przepisy nie przewidują uprawnienia, ani możliwości ustalenia wysokości, czy też podwyżki dodatku służbowego na wniosek funkcjonariusza, jak również nie wymieniają przypadku zwolnienia funkcjonariusza ze służby, jako kryterium wpływającego na wysokość otrzymywanego dodatku. Organ administracji II instancji uznał, że właściwy przełożony, przed zwolnieniem M. P., dokonał oceny jego służby i przyznał dodatek w wysokości 420 złotych, która to kwota była adekwatna do uzyskiwanych wyników. Od stycznia 2002 roku do dnia zwolnienia ze służby, M. P. nie wykonywał swoich obowiązków służbowych, w związku z czym, Dyrektor Zakładu Karnego w [...] nie mógł dokonać oceny jego wyników w służbie, jak i przydzielić nowych zadań służbowych, mogących mieć wpływ na wysokość dodatku służbowego. Skarżący od maja 2000 roku nie ukończył żadnego kursu specjalistycznego podnoszącego kwalifikacje. Przypomniano także skazanie M. P. wyrokiem z dnia 24 października 2002 roku za wykroczenie z art. 86 § 1 Kodeksu wykroczeń oraz fakt stwierdzenia nieprawidłowości podczas kontroli działu kwatermistrzowskiego, którego kierownikiem był skarżący. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu M. P. wniósł o unieważnienie wyżej opisanej decyzji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego wskazanych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12 § 2, art. 15 k.p.a. oraz przepisów art. 24 § 1, art. 61 § 4, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4, art. 78, art. 79, art. 80, art. 81, art. 107 § 3, art. 131, art. 136, art. 154 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 roku w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U. Nr 14, poz. 137) w związku z art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej. Zdaniem skarżącego naruszenia polegały na: wydaniu decyzji uznaniowej bez przeprowadzenia właściwego postępowania administracyjnego (czym naruszono art. 77 § 4 k.p.a.); uniemożliwieniu mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed podjęciem decyzji w II instancji (czym naruszono art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 78, art. 79, art. 81, art. 131 k.p.a.); przeprowadzeniu postępowania dowodowego przez organ odwoławczy w znacznym zakresie, a także uniemożliwieniu udziału w postępowaniu oraz sporządzeniu uzasadnienia decyzji bez uwzględnienia wielu przesłanek niezbędnych do jej podjęcia (czym rażąco naruszono art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 3 k.p.a.). Powołując się na orzecznictwo sądowe zakwestionował niedopuszczenie jako dowodów materiałów dotyczących innych funkcjonariuszy. Wyjaśnił także, iż od maja 2000 roku nie ukończył żadnego kursu specjalistycznego, bowiem Służby Więzienne nie organizowały szkoleń w tym okresie. Z uwagi na brak przepisu umożliwiającego ocenę popełnionego wykroczenia w ustawie o Służbie Więziennej, za chybione uznał powołanie się przez Dyrektora Zakładu Karnego, na okoliczność skazania go za wykroczenie. Stwierdził także, iż uzasadnienie decyzji jest chaotyczne, niespójne, pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i nie zawiera jakichkolwiek nowych argumentów uzasadniających odmowę przyznania maksymalnego dodatku służbowego. Na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej skarżący podniósł, iż wniosek o ustalenie zwiększonej kwoty dodatku służbowego jest dopuszczalny. Zwrócił także uwagę, na fakt otrzymania od Dyrektora Zakładu Karnego obietnicy przyznania maksymalnego dodatku służbowego z chwilą wyrażenia zgody na odejście na tzw. " zaopatrzenie emerytalne". Zauważył też, iż działania organów w sprawie pozostają w sprzeczności z postanowieniami Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. W ocenie skarżącego rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 roku w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej, wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 100 ustawy o Służbie Więziennej, narusza konstytucyjne normy tworzenia aktów prawnych, tj. art. 92, art. 24, art. 30, art. 32, art. 47 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem art. 100 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Służbie Więziennej nie zawiera sprecyzowanych reguł przyznawania dodatku służbowego i odsyła do rozporządzenia, które jest niejasne i nieprecyzyjne. Jednakże nawet uwzględniając wadliwość przepisów, w świetle przytoczonych przez niego faktów i okoliczności sprawy, dodatek służbowy winien mu zostać przyznany w maksymalnej wysokości. Na poparcie swojego twierdzenia przywołał otrzymane w trakcie służby wyróżnienia i awanse. W podsumowaniu skargi M. P. podniósł, iż doręczona mu decyzja, tryb jej wydania oraz sposób odwołania wypełniają przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zawarte w art. 156 § 1 pkt 2 k.pa. Na rozprawie w dniu 9 czerwca 2005 roku skarżący poinformował sąd o złożeniu, po wniesieniu skargi do sądu, wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i o jej zmianę w trybie art. 154 k.p.a. oraz wniosku o jej uchylenie w trybie art. 161 k.p.a. Natomiast na rozprawie w dniu 24 października 2005 roku oświadczył, że jego odwołanie od decyzji o zwolnieniu ze służby należało traktować jako wniosek o przyznanie dodatku służbowego w zwiększonej wysokości. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że w postępowaniach nadzwyczajnych, wszczętych po wniesieniu skargi w rozpoznawanej sprawie, nie doszło do wydania aktów eliminujących zaskarżoną decyzję z obrotu prawnego. Rozstrzygnięcie w sprawie nie zależało także od wyniku postępowania toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu, ze skargi M. P. na decyzję w przedmiocie zwolnienia ze służby. Okoliczności powyższe, pozostają zatem bez wpływu na wynik toczącego się postępowania sądowego. Zdaniem Sądu I instancji brak jest również podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z powodu podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania skarżącemu podwyższonego dodatku służbowego w innej sprawie, bowiem w żadnych innych sprawach kwestia ta nie była przedmiotem orzekania. Znajdujące się w aktach decyzje w przedmiocie przyznania dodatku służbowego w wysokości 420 złotych miesięcznie, o obniżeniu dodatku służbowego oraz o uchyleniu rozstrzygnięć w tym przedmiocie, nie odnosiły się do roszczenia o przyznanie dodatku służbowego w wysokości wyższej niż 420 złotych miesięcznie. Wbrew zarzutom skarżącego, zakwestionowana decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa, określoną w art.156 § 1, pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu należało także przyjąć, czego nie zakwestionował skarżący, że wniosek o podwyższenie dodatku służbowego zamieścił on w uzasadnieniu, sporządzonego w dniu 26 lipca 2003 roku, odwołania od decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej Nr 862, z dnia 10 lipca 2003 roku, zgodnie z którą został zwolniony ze służby z dniem 18 lipca 2006r. Z treść art. 102 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej wynika, iż prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Nie można było zatem przyznać mu jakiegokolwiek dodatku służbowego za okres, kiedy wygasło jego prawo do uposażenia. Pozytywnego dla skarżącego efektu nie mogła również przynieść próba odczytania jego żądania z intencji, polegającej na otrzymaniu wyższego dodatku służbowego przed samym odejściem na emeryturę. Rozstrzygnięciom odmawiającym mu przyznania prawa do dodatku służbowego wyższego niż 420 złotych nie można, zdaniem Sądu I instancji, postawić zarzutu naruszeń prawa mających wpływ na wynik sprawy, Zaskarżona decyzja nie narusza przepisu § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 roku w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej. W zakresie orzekania o przyznaniu dodatku służbowego organom przysługuje uznanie administracyjne, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nawiązuje do kryteriów ustalania wysokości dodatku służbowego funkcjonariusza Służby Więziennej sformułowanych w powołanym przepisie. W świetle jego treści, zbędne były jedynie ustalenia dotyczące ukarania skarżącego za wykroczenie drogowe. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. W dalszej części uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zauważył, iż Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował konstytucyjności art. 100 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej. Nie ma także podstaw do przedstawienia w rozpoznawanej sprawie pytania prawnego, co do zgodności powołanego przepisu z Konstytucją. Sformułowana w art. 2 Konstytucji RP zasada praworządności nie wyklucza uznaniowości w działaniu organów administracji. Uznanie administracyjne winno natomiast podlegać czytelnym kryteriom, które zostały ustanowione w § 4 ust. 2 omawianego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 roku. Wynikająca z art. 32 Konstytucji RP zasada równości wobec prawa nie stoi na przeszkodzie różnicowaniu części uposażenia funkcjonariuszy służb państwowych przez przełożonych w zależności od ich kwalifikacji, czy też zakresu zadań służbowych. Na poparcie swego stanowiska Sąd przywołał stanowisko W. Musialskiego zawarte w glosie do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 lipca 2002 roku, sygn. akt II UKN 429/01 (opubl. OSP 2004/7/47). Końcowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zauważył, że rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 roku w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej nie wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 100 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej, a weryfikacja postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją nie doprowadziła do stwierdzenia naruszenia innych niewymienionych przepisów prawa materialnego i procesowego, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. P. Podnosząc zarzuty naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 61 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, iż skarżący złożył wniosek w sprawie dodatku służbowego w dniu 28 lipca 2003 roku w uzasadnieniu odwołania od decyzji o zwolnieniu ze Służby Więziennej, co nastąpiło wbrew treści pisma skarżącego z dnia 26 lutego 2003 roku do dyrektora Zakładu Karnego w [...], w którego uzasadnieniu skarżący wyraźnie domaga się realizacji złożonej w styczniu 2002 roku obietnicy podwyższenia dodatku służbowego do maksimum; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 7, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez nieuwzględnienie, iż decyzja administracyjna została wydana bez możliwości wypowiedzenia się skarżącego co do zebranych dowodów, bez ich weryfikacji, a jej uzasadnienie odwołujące się do uznania administracyjnego jest niewystarczające w stosunku do wymogu większej staranności uzasadnień decyzji uznaniowych, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi stwierdził, iż Sąd I instancji nie ocenił decyzji uznaniowej przez pryzmat wymogów uzasadnienia wynikających z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz procedury dotyczącej udziału strony w postępowaniu i prawa wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego ustosunkowano się jedynie do kwestii braku znaczenia prawnego faktu ukarania go za wykroczenie drogowe. Nie wypowiedziano się natomiast co do zarzucanych, a kwestionowanych przez niego, faktów dotyczących przebiegu służby. Z tego też powodu nie uwzględniono, iż nieukończenie kursu specjalistycznego spowodowane było brakiem zorganizowania takiego kursu przez pracodawcę, a w okresie od 18 stycznia 2002roku do dnia zwolnienia ze służby jego chorobą. Także uzasadnienia decyzji administracyjnych nie zawierały ustosunkowania się do zarzutów skarżącego, przez co naruszały art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Skarżący podniósł także, że w demokratycznym państwie prawa uznaniowość decyzji administracyjnych nie zwalnia od bardziej wnikliwego i starannego ich uzasadnienia przy zapewnieniu stronie pełnego udziału w postępowaniu. Podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym M. P. podtrzymał swoje stanowisko, iż wniosek o przyznanie podwyższonego dodatku został złożony w dniu 26 lutego 2003 roku, a rzeczywistym powodem odmowy podwyższenia dodatku było kwestionowanie przez niego prawidłowości poczynań przełożonych. Oświadczył, iż sprawy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie podwyższenia dodatku oraz w przedmiocie zmiany tej decyzji nie zostały jeszcze załatwione w postępowaniach administracyjnych. Sprecyzował również zarzut dotyczący braku udziału w postępowaniu administracyjnym stwierdzając, iż odnosi się on jedynie do postępowania przed organem II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, iż zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, iż dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia, Sąd nie może wykraczać poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związany jest także wnioskami w niej sformułowanymi. Strona wnosząca skargę kasacyjną wyznacza zatem zakres rozpoznania sprawy. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżonym orzeczeniem, przepisy prawa materialnego i procesowego. W przypadku podniesienia zarzutu naruszeniu prawa procesowego należy wskazać, które przepisy zostały naruszone, na czym polegało to naruszenie i dlaczego mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pamiętać przy tym trzeba, iż zarzut błędnej kontroli przez sąd administracyjny oceny materiału dowodowego dokonanej przez organ administracji, nie może się sprowadzać wyłącznie do polemiki z tą oceną i przytoczenia własnej wersji ustaleń faktycznych. Skarżący winien wskazać na błędy organu administracji wynikające z naruszenia dyrektyw dowodowych, tj. naruszenia zasad logiki lub wskazówek wiedzy i doświadczenia życiowego, które nie zostały dostrzeżone przez sąd. W niniejszej sprawie przedmiotem weryfikacji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu była decyzja o odmowie podwyższenia dodatku służbowego funkcjonariusza Służby Więziennej. Bezspornym jest, iż decyzja ta ma charakter uznaniowy. Decyzje wydane w tym trybie pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, jednakże sąd ten bada jedynie zgodność decyzji z prawem nie wnikając w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Kontrola sądowa zmierza wyłącznie do ustalenia, czy organ przy wydaniu decyzji uznaniowej nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 5. wydanie. Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2003, str. 486). Ocena zaskarżonego wyroku w świetle zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, iż nietrafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 k.p.a. Wprawdzie autor środka odwoławczego nie wskazuje wprost ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, jako źródła przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), jednakże treść petitum skargi oraz jej uzasadnienia nie pozostawiają żadnych wątpliwości, co do tego, z jakiej ustawy pochodzi zaskarżony przepis. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną, pismo z dnia 26 lutego 2003 roku, skierowane do Dyrektora Zakładu Karnego w [...], nie zawiera wniosku o podwyższenie dodatku służbowego. M. P. w piśmie tym wnosi wprost o przeprowadzenie postępowania w zakresie oceny swych osiągnięć służbowych. Przytoczenie w ramach opisu stanu faktycznego sprawy okoliczności dotyczących ustalenia wysokości dodatku służbowego nie ma znaczenia przy uwzględnieniu kontekstu pełnej treści pisma, z którego jasno wynika, iż żądaniem wniosku jest tylko i wyłącznie przeprowadzenie oceny w zakresie osiągnięć w służbie. W żadnym fragmencie omawianego pisma M. P. nie zawarł sformułowań wskazujących na objęcie wnioskiem także podwyższenia wysokości dodatku służbowego. Wskazuje natomiast, że dopiero wnioski z oceny w zakresie osiągnięć w służbie stanowić będą podstawę do podwyższenia dodatku. Rozpoznając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez nieuwzględnienie, iż decyzja administracyjna została wydana bez umożliwienia stronie wypowiedzenia się na etapie postępowania przed organem administracji II instancji co do zebranych dowodów, zwrócić należy uwagę, iż pośród przepisów których naruszenie zarzuca pełnomocnik skarżącego nie uwzględniono art. 81 k.p.a. Przepis ten pojawia się dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i bez powiązania z odpowiednimi przepisami procedury sądowoadministracyjnej. Sposób sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w petitum oraz uzasadnieniu skargi kasacyjnej pozwala jednakże na ustalenie jego treści. W tym miejscu należy zauważyć, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania przez organy administracji na etapie postępowania kasacyjnego winien być powiązany z odpowiednimi przepisami postępowania przed sądami administracyjnymi, albowiem tylko naruszenie tych przepisów przez wojewódzki sąd administracyjny może być przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej. Wiążąc zarzut naruszenia art. 81 k.p.a. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną wyznaczyła granice rozpoznania zarzutu do hipotezy wskazanych przepisów. Na podstawie analizy akt administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarżący nie miał możliwość wypowiedzenia się co do materiału dowodowego na etapie postępowania drugoinstancyjnego. Wspomniane akta nie zawierają dowodu doręczenia skarżącemu pouczenia w tym przedmiocie, zawiadomienia o terminie, w jakim skarżący może się zapoznać z materiałami sprawy, ani żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że skarżący z tego prawa skorzystał. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można jednak uznać, iż brak możliwości wypowiedzenia się skarżącego, co do materiału dowodowego w postępowaniu przed organem administracji II instancji, mógł mieć istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy administracyjnej, a tym bardziej, że istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej miało nie dostrzeżenie tej okoliczności przez Sąd I instancji ( art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.), Art. 81 k.p.a. uzależnia możliwość uznania określonej okoliczności za udowodnioną od możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów przez strony postępowania. Oczywiście możność ta powinna być zapewniona na każdym etapie postępowania. Jednakże inną wagę ma naruszenie powyższego przepisu w odniesieniu do dowodów nowo przeprowadzonych, a inną w przypadku postępowania drugoinstancyjnego, w którym postępowania dowodowego nie prowadzono. W rozpoznawanej sprawie, ustalony przez organ I instancji stan faktyczny nie był uzupełniany w postępowaniu odwoławczym. Organ II instancji nie prowadził dodatkowego postępowania dowodowego, a w sprawie nie pojawiły się żadne nowe dowody, co do których strona skarżąca nie wypowiedziała się na etapie postępowania przed organem I instancji i w odwołaniu. W tym stanie rzeczy pozbawienie skarżącego możliwości ponownego wypowiedzenia się co do materiału dowodowego na etapie postępowania odwoławczego, nie miało wpływu na wynik postępowania. W uzasadnieniu środka odwoławczego postawiono także zarzut pominięcia przez Sąd I instancji uchybień w kwestii zachowania wymagań stawianych uzasadnieniom decyzji administracyjnych. Podzielić przy tym należy stanowisko, iż wymagania stawiane uzasadnieniom decyzji wydawanych w trybie uznania administracyjnego są wyższe niż w przypadku decyzji związanych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu prawidłowo uznał, że uzasadnienia zaskarżonych decyzji administracyjnych nie pozwalają na postawienie zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego. Organy administracji odwołały się w nich do okoliczności o charakterze indywidualnym przedstawiając w wystarczający sposób motywy rozstrzygnięcia. Podzielając zarzut nieuwzględnienia braku możliwości ukończenia kursów specjalistycznych przez skarżącego wskazać trzeba, że okoliczność ta była tylko jedną z wielu przesłanek odmowy przyznania dodatku służbowego, a wyłączenie skarżącego ze służby z uwagi na stan zdrowia wyklucza tak negatywną, jak i pozytywną ocenę służby skarżącego w tym okresie. Dla wyniku sprawy nie mogła też mieć znaczenia praktyka przyznawania funkcjonariuszom odchodzącym ze Służby Więziennej dodatków służbowych w maksymalnej wysokości. Praktyka ta nie ma swej podstawy prawnej, ma charakter zwyczajowy i nie może uzasadniać przyznania dodatku w maksymalnej wysokości w każdym przypadku. Uwzględniając, iż skarżący może czuć się osobiście pokrzywdzony odstępstwem od tego zwyczaju właśnie w jego przypadku, Sąd nie dostrzega zarazem żadnego przepisu prawa, z którego wyprowadzić by można skuteczne roszczenie w przedmiocie podwyższenia dodatku służbowego dla funkcjonariusza Służby Więziennej, wbrew stanowisku organów właściwych w tym zakresie, działających w granicach uznania administracyjnego. Uznając, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie naruszył przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej, które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.