II GSK 53/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Protokolant Anna Tomaka - Magdoń po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R.S.P. w H. w likwidacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 636/06 w sprawie ze skargi R.S.P. w H. w likwidacji na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia 23 maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 11 października 2006 r. o sygn. akt II SA/Lu 636/06 oddalił skargę R.S.P. w H. w likwidacji na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. k/L. z dnia 23 maja 2006 r. nr [...] odmawiającą przyznania skarżącej płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Powyższy wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego: W dniu 3 czerwca 2004 r. J. R. - działający w imieniu R.S.P H. - złożył do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w H., wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na 2004 rok. Wnioskowane dopłaty dotyczyły czterech działek rolnych oznaczonych we wniosku symbolami A, B, C, D położonych na dwóch działkach ewidencyjnych o numerach [...] o łącznej zadeklarowanej powierzchni 8,66 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w H. decyzją z dnia 15 marca 2006 r. nr [...] wydaną w wyniku decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w E. k/L. z dnia 22 listopada 2005 r. nr [...] uchylającej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. poprzednie rozstrzygnięcie organu I instancji w tej sprawie i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, odmówił ponownie R.S.P. H. przyznania płatności bezpośrednich dla wskazanych przez nią gruntów rolnych (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych). W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji podkreślił, że R.S.P. zgłosiła we wniosku część działki której nie posiadała a przesłanką do przyznania płatności nie jest własność gruntu lecz jego posiadanie i utrzymywanie w dobrej kulturze rolnej (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych; Dz. U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm.). Na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów ustalono, że R.S.P. w H. posiadała działkę numer [...] oraz cześć działki [...] o łącznej powierzchni wykorzystywanej rolniczo 3,66 ha natomiast powierzchnia wykazana we wniosku wynosiła 8,66 ha, dlatego zgodnie z obowiązującymi przepisami wnioskodawca podlega sankcjom z tytułu niezgodności (zawyżenia) pomiędzy zadeklarowaną sumą powierzchni działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli (art. 5 Rozporządzenia Komisji WE nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiające przejściowe środki działania dla celów stosowania w roku 2004 Rozporządzenia Rady WE nr 1259/19999 w zakresie mechanizmu jednolitej płatności powierzchniowej wobec Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji oraz art. 32 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r., ustanawiające szczegółowe przepisy w zakresie stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla niektórych schematów pomocowych Wspólnoty ustanowionego na mocy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3508/92. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w E. k/L. decyzją z dnia 23 maja 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w uzasadnieniu stwierdzając, że na podstawie materiału dowodowego zebranego w sprawie (oświadczeń p. J. P., p. A. C., p. T. K.) wnioskodawca zawyżył powierzchnię działki rolnej, którą zgłosił do płatności bezpośrednich, w stosunku do powierzchni rzeczywiście przez niego użytkowanej. Podkreślił, że wnioskodawca zgłosił do płatności - na działce ewidencyjnej nr [...] - 5 ha marchwi (działka rolna A), 1,09 ha jęczmienia (działka rolna B) oraz 0,41 ha pastwiska (działka rolna C), natomiast po analizie zebranej w sprawie dokumentacji oraz na podstawie materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawca rzeczywiście użytkował na działce ewidencyjnej nr [...] jedynie 1,09 ha jęczmienia oraz 0,41 ha pastwiska. Różnica pomiędzy powierzchnią zgłoszoną przez producenta a powierzchnią określoną w wyniku postępowania wyjaśniającego wynosi 5 ha co stanowiło przesłankę do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1052,65 zł. Rozpoznając skargę R.S.P. w likwidacji H. na decyzję Dyrektora Regionalnego Oddziału ARiMR Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, a organ wyczerpująco zebrał i ocenił materiał dowodowy w sprawie. Sąd podkreślił, że zasadniczą kwestią sporną pomiędzy stronami było w przedmiotowej sprawie ustalenie, czy w chwili składnia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych skarżąca była posiadaczem części działki ewidencyjnej nr [...]. W ocenie Sądu, przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. 2004 Nr 6, poz. 40 ze zm.), daje możliwość przyznania płatności bezpośrednich tylko temu producentowi rolnemu, który faktycznie był posiadaczem gruntu i który faktycznie miał w danym czasie władztwo nad gruntem ponieważ, przesłanką do przyznania płatności nie jest bowiem własność gruntu, lecz jego posiadanie i utrzymanie w dobrej kulturze rolnej. Sąd podkreślił, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci protokołów z przesłuchań świadków w osobach J. P., A. C. oraz T. K. wynika, że skarżąca w 2004 r. była jedynie posiadaczem części spornej działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 1,5 ha, natomiast pozostała cześć działki o powierzchni 5 ha użytkowana była przez J. i W. P., którzy przedmiotową działkę obsiali marchwią. Za bezzasadny Sąd uznał również zarzut skarżącej dotyczący nieuwzględnienia prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w H. sygn. akt I C 129/04, nakazującego W. P. i S. J. przywrócenie naruszonego posiadania części działki na [...] i wydania jej w wyłączne posiadania R.S.P. w H. oraz usunięcie marchwi znajdującej się na tym gruncie, ponieważ orzeczenie to potwierdza jedynie, że posiadaczem ww. działki w 2004 r. nie była S. lecz inny podmiot. Sąd podkreślił, że przywrócenie posiadania, w zakresie materii regulującej przyznanie płatności bezpośrednich nie oznacza ciągłości posiadania i uznania posiadania jako nieprzerwanego, a tym samym uprawniającego do uzyskania dopłaty. W ocenie Sądu skoro grunt był w posiadaniu innego podmiotu nawet na skutek naruszenia prawa, to mimo wszystko dopłata nie przysługuje podmiotowi, który go utracił, czyli w danym okresie go nie posiadał i nie użytkował. Sąd stwierdził, że na podstawie obowiązujących przepisów prawa przyjęcie, jak tego chce skarżąca, że przywrócone posiadanie oznacza ciągłość posiadania jest niczym nie uzasadnione. Przyznanie płatności wiąże się konkretnie z dofinansowaniem produkcji rolnej w tytułu posiadania i użytkowania danego gruntu a przyjęcie innego stanowiska stanowiłoby, że kto inny posiada dany grunt i prowadzi na nim produkcję rolną, a kto inny jest uprawniony do uzyskania dopłaty mimo, że nie użytkuje gruntu, a jedynie posiada tytuł prawny do niego. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku przez przyznanie płatności z tytułu posiadania działki [...] o powierzchni 5 ha oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie nałożenia kary pieniężnej ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła obrazę prawa materialnego: a/ obrazę art. 2 ust.1 i 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku "O płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych" (Dz. U. Nr 42 poz. 386 ze zm.), załącznika nr 1 do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r., w zw. z art. 2 ust. 15 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., oraz art. 336 i 345 kodeksu cywilnego przez uznanie, iż R.S.P. H. "w. likwidacji" nie była posiadaczem działki nr [...] o powierzchni 5 ha, położonej w H. w roku 2004, w sytuacji gdy wobec prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w H. z dnia 29 grudnia 2004 roku w sprawie o sygn. I C 129/04 nakazującego wobec m.in. S. J. przywrócenie posiadania tego areału na rzecz R.S.P. H. "w likwidacji", posiadanie to jako nieprzerwane uprawnia do otrzymania dopłaty z tytułu posiadania tego gruntu. b/ obrazę art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) 2199/2003 przez uznanie, że powierzchnia gruntów zadeklarowanych przez wnioskodawcę jest wyższa od faktycznie użytkowanej w sytuacji gdy wobec przywrócenia posiadania na rzecz R.S.P. H. gruntów stanowiących działki [...] o powierzchni 5 ha na mocy wyroku sądowego posiadanie tych gruntów jako nieprzerwane nie uprawnia do stwierdzenia zawyżenia powierzchni zadeklarowanej do otrzymania dopłaty i w związku z tym zastosowania sankcji z tytułu zawyżenia powierzchni do otrzymania dopłaty. W uzasadnieniu pełnomocnik wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że faktycznie według daty złożenia przez R.S.P. H. "w likwidacji" wniosku, grunt o powierzchni 5 ha stanowiący część areału działki nr [...] nie był w jej posiadaniu, wskutek samowolnego naruszenia posiadania przez S. J., a nastąpiło to z powodów, które były przedmiotem wyjaśnień jej przedstawiciela złożonych w dniu 21 lipca 2004 roku oraz na piśmie dnia 20 stycznia 2005 roku. Strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że wyrok Sądu Rejonowego w H. z dnia 29 grudnia 2004 roku wydany w sprawie o sygn. I C 129/04, mocą którego posiadanie areału o powierzchni 5 ha z działki nr [...] zostało przywrócone na rzecz R.S.P. H., stał się prawomocny z dniem 31 marca 2005 roku, to kwestia ciągłości posiadania tegoż areału jak i całej działki na [...] przez R.S.P. na rok 2004, a zatem i na datę złożenia wniosku, została wyjaśniona w sposób wiążący dla organu rozstrzygającego a wiedzą o toczącym się procesie i treści wydanych rozstrzygnięć organ rozstrzygający dysponował już przed datą wydania decyzji z dnia 29 kwietnia 2005 roku, której dotyczyło stwierdzenie nieważności a tym bardziej przed datą wydania zaskarżonej decyzji gdyż na etapie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 29 kwietnia 2005 roku został przedłożony przez przedstawiciela R.S.P. prawomocny wyrok sądowy nakazujący przywrócenie posiadania spornych gruntów. Wnosząca skargę kasacyjną twierdzi zatem, że treść prawomocnego wyroku sądu nakazującego przywrócenie utraconego posiadania kwalifikuje R.S.P. jako posiadacza tegoż gruntu nieprzerwanie od daty naruszenia, czyli od 2003 r., a zatem kwalifikuje też do objęcia tych gruntów w 2004 r. płatnościami w rozumieniu ustawy. Zatem w opinii pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną, mimo że S. nie użytkowała w sensie faktycznym areału 5 ha w roku 2004 w wyniku samowolnego, bezprawnego pozbawienia jej władztwa nad gruntem przez innego producenta i możliwości do pobierania pożytków a bezprawność tej samowoli została potwierdzona orzeczeniem Sądu, to takie działanie innego producenta nie może być sankcjonowane na płaszczyźnie uprawnienia do otrzymania dopłaty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną powołując się na podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zgłosiła zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, to jest art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. Nr 6/2004, poz. 40 ze zmianami), załącznika numer 1 do rozporządzenia Komisji (WE) numer 1444 z 24 lipca 2002 roku w związku z art. 2 ust. 15 rozporządzenia Komisji (WE) numer 796/2004 z 21 kwietnia 2004 roku oraz art. 336 i art. 345 ustawy Kodeks cywilny, a także art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) numer 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 roku. Taka konstrukcja skargi kasacyjnej (bez zgłoszenia zarzutów o charakterze procesowym - art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez Sąd I instancji. W tym stanie rzeczy wskazywanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną na naruszenie prawa materialnego poprzez uznanie, iż powierzchnia gruntów zadeklarowanych przez wnioskodawcę jest wyższa od powierzchni gruntów faktycznie użytkowanych, w sytuacji przywrócenia naruszonego posiadania poprzez wydanie prawomocnego orzeczenia przez sąd powszechny, jest niczym innym jak próbą podważenia ustaleń faktycznych stanowiących podstawę faktyczną zaskarżonego wyroku w ramach zarzutów określonych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Okoliczność ta uzasadnia uznanie zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) numer 2199/2003 z 16 grudnia 2003 roku za całkowicie bezzasadny. W tym miejscu należy więc przypomnieć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego został utrwalony pogląd, według którego zarzut naruszenia prawa materialnego nie może polegać na wadliwych ustaleniach stanu faktycznego (vide wyrok NSA z 21.02.2005 roku, GSK 1045/04 niepublikowany). Odnosząc się do pozostałych zarzutów prawa materialnego, zgłoszonych w skardze kasacyjnej, należy stwierdzić, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do wskazania czy uprawniony podmiot występując z wnioskiem o przyznanie dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych winien wykazać się posiadaniem gruntów rolnych o powierzchni nie mniejszej niż 1 hektar na dzień składania wniosku oraz jaki wpływ na posiadanie gruntów rolnych może mieć prawomocne orzeczenie sądu powszechnego przywracające utracone posiadanie gruntu. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. Nr 6 z 2004 r., poz. 40 ze zmianami) producentowi rolnemu przysługują płatności na będące w jego posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Również przepis art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. Nr 10 z 2004 r., poz. 76 ze zmianami) definiuje pojęcie "producenta rolnego", jako osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że decyzje administracyjne dotyczące przyznania bądź odmowy przyznania płatności bezpośrednich mogą być podejmowane po uprzednim ustaleniu, czy producent rolny jest czy nie jest posiadaczem gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku. Ustawodawca wskazując na posiadanie, jako ustawową przesłankę warunkującą rozpoznanie wniosku, odnosi to pojęcie do "posiadania" w rozumieniu przepisów ustawy z 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zmianami). Jednocześnie należy stwierdzić, że z treści art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich wynika, że warunkiem otrzymania przez producenta rolnego płatności obszarowej jest spełnienie kumulatywnie trzech przesłanek, to jest wykazanie faktu posiadania gospodarstwa rolnego, utrzymywanie gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska oraz wykazanie, iż łączna powierzchnia działek rolnych kwalifikujących się do objęcia płatnościami bezpośrednimi jest nie mniejsza niż 1 hektar. Oznacza to, że wnioskodawca zobowiązany jest przedstawić aktualny stan posiadania gruntów rolnych, na dzień złożenia wniosku, czyli w rozpoznawanej sprawie na dzień 3 czerwca 2004 roku. Natomiast w rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, iż na datę złożenia wniosku o przyznanie dopłat bezpośrednich do gruntów rolnych, wnioskodawca nie był posiadaczem wszystkich gruntów objętych treścią wymienionego wyżej wniosku. Poza zakresem jego posiadania pozostawała znaczna część działki numer [...]. Ponadto należy stwierdzić, iż uwzględniając wskazaną wyżej argumentację nie można uznać, iż domniemanie ciągłości posiadania, o którym mowa w art. 340 ustawy Kodeks cywilny znajduje w tej sprawie zastosowanie. Oczywiście o ciągłości posiadania można mówić wówczas, gdy posiadacz nieustannie włada rzeczą z zamiarem posiadania jej dla siebie, a pozbawienie posiadacza władztwa nad rzeczą oznacza utratę posiadania. Również nie jest do zaakceptowania stanowisko wskazujące na zastosowanie w rozpoznawanej sprawie normy art. 345 ustawy Kodeks cywilny. W tym miejscu przypomnieć należy, że zastosowana przez ustawodawcę fikcja prawna nakazuje traktować przywrócone posiadanie tak jak nieprzerwane. Ustawowa fikcja prawna dotycząca ciągłości posiadania została ustanowiona dla potrzeb prawa cywilnego, a przy wskazanej wyżej wykładni art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych nie znajduje zastosowania przy ocenie stanu posiadania gruntów rolnych w chwili składania wniosku, gdzie poza posiadaniem ustawodawca wymaga utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, co wyraźnie wskazuje na faktyczne, rzeczywiste posiadanie (władanie) gruntami rolnymi w dacie składania wniosku. Z opisanych wyżej względów powołane wyżej zarzuty naruszenia prawa materialnego należy uznać za bezzasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) orzekł, jak w sentencji wyroku.