II GSK 37/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędzia WSA (del.) Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Joanna Kabat –Rembelska Protokolant Anna Tomza po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. U. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 643/06 w sprawie ze skargi S. U. w B. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 12 stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. odrzuca skargę. Wyrokiem z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 643/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. U. w B. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 12 stycznia 2006 r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia 12 stycznia 2006 r., nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, po rozpatrzeniu odwołania S. U. w B. z dnia 14 grudnia 2006 r., postanowił nie uwzględnić odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert, ogłoszonego 7 grudnia 2005 r. na zawieranie umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych w rodzaju: leczenie szpitalne w zakresie kardiochirirgii, prowadzonego przez Dyrektora Kujawsko – Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w wymaganym terminie zostały złożone dwie oferty: [...] w B. oraz S. U. w B. W części niejawnej postępowania, komisja postanowiła, iż oferta złożona przez S. U. nie będzie brała udziału w tym postępowaniu. Dyrektor Kujawsko – Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie przychylił się do odwołania S. U. od rozstrzygnięcia konkursu ofert, gdyż uznał, że świadczeniodawca, który złożył ofertę z naruszeniem art. 156 ust 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. 04.210.2135)- zwanej dalej ustawą o świadczeniach - nie może brać udziału w postępowaniu konkursowym. Rozpatrując odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert, Prezes NFZ wyjaśnił, że Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ błędnie stwierdził, iż odwołujący się nie może brać udziału w postępowaniu z uwagi na złożenie oferty z naruszeniem art. 156 ust 2 powyższej ustawy, bowiem ograniczenie możliwości ubiegania się o zawarcie umowy, określone w tym przepisie nie dotyczy przypadku, gdy spełnione są przesłanki do zawarcia umowy, określone w art. 144 pkt 2 lub 3 ustawy. Prezes NFZ wskazał, że Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie podniósł natomiast kwestii niedopuszczalności złożenia oferty przez S. U. ze względu na fakt, iż postępowanie dotyczyło jedynie zakładów opieki zdrowotnej utworzonych przez Ministra Obrony Narodowej, Ministra Sprawiedliwości i ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Tym samym S. U. nie mógł skutecznie złożyć oferty, a zatem oferta ta powinna być odrzucona w części jawnej postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. U. zarzucił powyższej decyzji szereg naruszeń przepisów ustawy o świadczeniach, ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz Kodeksu cywilnego, a także Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę stwierdził, iż nie jest ona zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że do konkursu przystąpiły dwie palcówki lecznicze: [...] i skarżący S. U. oraz, że w ogłoszeniu o postępowaniu w trybie konkursu ofert wskazani zostali wprost świadczeniodawcy, którzy mogli brać udział w tym konkursie, tj. zakłady opieki zdrowotnej tworzone przez Ministra Obrony Narodowej, Ministra Sprawiedliwości i ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgodził się z zarzutami skargi odnoszącymi się do naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach – zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wskazał, że w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 97 ust 7 powyższej ustawy, postępowanie w sprawie konkursu ofert prowadziła komisja konkursowa powołana w ramach komórki organizacyjnej do spraw służb mundurowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Prezes NFZ zasadnie uznał, iż złożenie przez stronę skarżącą oferty w ogłoszonym postępowaniu konkursowym o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenia szpitalnego w zakresie kardiochirurgii było niedopuszczalne i powinna ona zostać odrzucona w części jawnej postępowania, jako pochodząca od podmiotu nieuprawnionego, gdyż postępowanie to dotyczyło jedynie zakładów opieki zdrowotnej tworzonych przez Ministra Obrony Narodowej, Ministra Sprawiedliwości i ministra właściwego do spraw wewnętrznych. W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, bowiem zarówno argumentacja skargi jak i analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju, że mogły one mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. W toku postępowania nie doszło również do naruszenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ani zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wojewódzki Sąd wskazał, że w toku postępowania wszystkim świadczeniodawcom udostępniono na takich samych warunkach informacje o wymaganiach, wyjaśnienia i inne informacje, a także dokumenty związane z tym postępowaniem. Skargą kasacyjną S. U. w B. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie, w razie uznania, iż nie ma istotnych naruszeń postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi. Wnoszący skargę wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi skarżący zarzucił: 1. Naruszenie prawa materialnego: a. art. 5 pkt 4 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 35 b i art. 35 c ustawy z dnia 31 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym i błędnym przyjęciu, iż ogłoszenie w przedmiotowym postępowaniu dotyczyło podmiotów wskazanych w art. 5 pkt 41 lit c ustawy o świadczeniach oraz, że wybrany oferent [...] w B. mieści się w tej kategorii świadczeniodawców, b. art. 134 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 3 ust 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U.03.153.1503 ze zm.), przez błędną jego wykładnię w powiązaniu z brakiem zastosowania (uwzględnienia) wymienionych przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co polegało na ogłoszeniu przedmiotowego postępowania dla grupy świadczeniodawców wyróżnionych podmiotowo oraz naruszenie przepisu art. 8 ust 1 i 2 pkt 8 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (DZ.U.03.8.2004 ze zm.) przez brak zastosowania (uwzględnienia) tych przepisów, co polegało na prowadzeniu przez organ przedmiotowego postępowania w sposób ograniczający konkurencję i nadużywanie przez organ jego pozycji dominującej, c. art. 142 ust 2 w zw. z art. 146 pkt 3 oraz art. 149 ust 1 i 3 ustawy o świadczeniach przez błędną wykładnię powyższych przepisów i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, iż wystąpiły przesłanki ustawowe upoważniające organ do odrzucenia oferty skarżącego, d. art. 20, 22, 32 ust 2 Konstytucji RP przez ich całkowite pominięcie i nieuwzględnienie w kontekście zasad konkurencyjności, uregulowanych w przepisach art. 134 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 3 ust 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz art. 8 ust 1 i 2 pkt 8 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, jak również w kontekście wykładni przepisów art. 97 ust 7 oraz art. 96 ust 4 ustawy o świadczeniach, e. art. 97 ust 7 oraz art. 96 ust 4 ustawy o świadczeniach poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż wyżej wymienione przepisy stanowiły uprawnienie organu do ogłoszenia przedmiotowego postępowania konkursowego wyłącznie dla grupy świadczeniodawców wyróżnionych podmiotowo, f. art. 58 Kodeksu cywilnego poprzez jego nieuwzględnienie. 2. Naruszenie przepisów postępowania: a. art. 106 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – w zw. z art. 277 i 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie dowodów zgłoszonych przez skarżącego, a mających istotne znaczenie dla sprawy oraz niezbędnych dla wyjaśnienia istotnych okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeśli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem w sprawie, zaś wyczerpaniem środków zaskarżenia jest stan faktyczny, w którym stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze treść powyższego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż skarżący S. U. nie wyczerpał wszystkich środków zaskarżenia, jakie przysługiwały mu w toku postępowania administracyjnego wszczętego przed Prezesem NFZ, na skutek wniesienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w trybie konkursu ofert o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Postępowanie odwoławcze, o którym mowa w art. 154 ustawy o świadczeniach, charakteryzuje się tym, iż część tego postępowania do czasu przekazania odwołania do Prezesa Funduszu – art. 154 ust 1 - toczy się na podstawie art. 154 ust 1 – 3 tej ustawy, bez odsyłania do przepisów k.p.a., zaś kolejne jego etapy oparte są o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż dopiero na tym etapie następuje rozstrzygnięcie sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej – art. 154 ust 6 tej ustawy. Z tego też powodu odwołanie o jakim mowa w art. 154 ust 1 ustawy o świadczeniach, nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a. Tak więc, dopiero postępowanie toczące się przed Prezesem Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 154 ust 4 i 6 ustawy o świadczeniach, tj. od momentu przekazania odwołania, o jakim mowa w art. 154 ust 1 tej ustawy, przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, oparte jest o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do art. 1 ust 1 tego kodeksu. Jest to zatem postępowanie pierwszoinstancyjne, a decyzja Prezesa Funduszu wydana na podstawie art. 154 ust 6 ustawy o świadczeniach nie jest decyzją, o jakiej mowa w art. 138 k.p.a. (por: postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2006 r., II GSK 186/06 – niepublikowane). W związku z powyższym w decyzji z dnia 12 stycznia 2006 r. Prezes NFZ błędnie pouczył stronę co do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jakkolwiek treść przepisu art. 154 ust 8 ustawy o świadczeniach stanowi, że od decyzji wydanej przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wydanej wskutek odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, świadczeniodawcy biorącemu udział w tym postępowaniu przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to przepis ten nie określa warunków, terminu ani sposobu w jakich tę skargę należy wnieść. Przepis ten stanowi zatem tak zwane super fluum, to znaczy jest przypomnieniem zasady zaskarżalności decyzji administracyjnej do sądu administracyjnego przez wniesienie skargi, zawartej w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i skonkretyzowanej w przepisach art. 52 § 1 i § 2, art. 53 § 1 i art. 54 § 1 p.p.s.a., co do warunków, terminu i sposobu wniesienia skargi. Art. 154 ust 8 ustawy o świadczeniach, który nie określa warunków, terminu ani sposobu wniesienia skargi do sądu administracyjnego, należy więc interpretować w ten sposób, że od decyzji Prezesa NFZ stronie służy skarga do sądu administracyjnego ale jej wniesienie podlega zasadom określonym w Rozdziale 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym przede wszystkim wymogowi wyczerpania przez stronę środków zaskarżenia, jakie służyły jej w postępowaniu administracyjnym przed Prezesem NFZ. Skoro według przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi do sądu administracyjnego uzależnione jest od wyczerpania środków zaskarżenia, jakie służyły w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, to stronie występującej w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 154 ust 6 ustawy o świadczeniach, przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego dopiero po spełnieniu przesłanki określonej w art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. Jeżeli dopiero postępowanie przed Prezesem NFZ, o jakim mowa w art. 154 ust 6 ustawy o świadczeniach, toczy się na podstawie przepisów k.p.a., to stronie tego postępowania przysługują od rozstrzygnięcia tego organu środki zaskarżenia przewidziane w tym kodeksie. W niniejszej sprawie zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja z dnia 12 stycznia 2006 r. była decyzją wydaną w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, zaś organ ten orzekał jako minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 102 i 162 ustawy o świadczeniach. W takiej sytuacji, po wydaniu takiej decyzji skarżącemu S. U. w B. przysługiwało prawo złożenia do Prezesa NFZ wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a., jako środka zaskarżenia tej decyzji w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Dopiero od decyzji Prezesa NFZ wydanej na skutek takiego wniosku, przysługiwała skarga do sądu administracyjnego. Wobec niezłożenia przez stronę skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezesa NFZ, warunkującego dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego, podlegała ona odrzuceniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., który jednak tego nie uczynił, rozpoznając skargę merytorycznie. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 189 p.p.s.a., postanowieniem uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.