IV SA/Wa 1352/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Katarzyna Tomiło, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2006 r. sprawy ze skargi A. K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących A. K. i R. K. kwotę 155 (sto pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2006 r., znak Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia [...] stycznia 2004 r., znak [...], w sprawie ustalenia - w odniesieniu do R. i A. małżonków K. jednorazowej opłaty (zwanej dalej "opłatą", "rentą planistyczną" lub "rentą") – w wysokości 3.891 zł - z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o nr ewid. [...] i pow. [...] m.kw., położonej we wsi Z., gmina W., ujawnionej w księdze wieczystej KW [...], spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Referując w zaskarżonej decyzji dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, organ odwoławczy stwierdził, co następuje. Postępowanie w przedmiocie obciążenia R. i A. K. rentą planistyczną wszczęto z urzędu na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 z późn.zm.), zwanej dalej "ustawą z 1994 r.". Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. Burmistrz W. obciążył strony opłatą w wysokości 3.891 zł. Podstawą wydania decyzji był art.36 ust.3 i 9 ustawy z 1994 r. w związku z art.85 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.). Decyzją tą Burmistrz orzekł po raz drugi w przedmiocie renty, albowiem poprzednia decyzja – z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. R. K. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2004 r., podnosząc, iż decyzja jest niesprawiedliwa ze względu na poniesione na przedmiotową działkę nakłady finansowe. Rozpatrzywszy wskutek wniesienia odwołania sprawę ponownie organ odwoławczy wskazał, iż znaczenie dla jej rozstrzygnięcia mają następujące okoliczności faktyczne. W wyniku uchwalenia zmiany Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego gminy W. (Uchwała Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., opubl. w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr 10 z 25 stycznia 2000 r.) działka skarżących zmieniła swoje przeznaczenie z terenu leśnego na teren pod zabudowę mieszkaniową o podwyższonych wymogach ekologicznych. Zmiana przeznaczenia działki w planie zagospodarowania spowodowała wzrost jej wartości. Przed upływem pięciu lat od dnia uchwalenia zmiany planu organ właściwy w przedmiocie ustalenia renty planistycznej wszczął w tym przedmiocie postępowanie administracyjne. Odwołujący się dokonał nakładów na nieruchomość, niemniej miały one miejsce przed zmianą przeznaczenia gruntu. Oceniając zaistniałe okoliczności z punktu widzenia przepisów prawa organ odwoławczy stwierdził, iż przesłanki do obciążenia skarżących jednorazową opłatą z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wskazane w ustawie z 1994 r. zostały spełnione. Opłata ta została w prawidłowy sposób ustalona przez organ I instancji, stąd decyzję tego organu należało utrzymać w mocy. Skargę na decyzję SKO wniósł R. K. Skarga podnosi następujące zarzuty: 1. Zgodnie z art.36 ust.8 i 9 ustawy z 1994 r. Burmistrz W. był zobowiązany do ustalenia opłaty bezzwłocznie po otrzymaniu od notariusza sporządzającego umowę sprzedaży nieruchomości wypisu z aktu notarialnego. Bezzwłoczności tej ewidentnie uchybiono. 2. Pięcioletni termin na egzekwowanie należności upłynął z dniem 25 stycznia 2005 r. (5 lat od daty publikacji). Decyzja SKO zapadła po tym terminie. 3. Organ odwoławczy nie wyjaśnił dokładnie, czy po wejściu w życiu zmiany planu nakłady na nieruchomość zostały dokonane. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję organu odwoławczego na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Wskazane wyżej regulacje stanowią realizację w szczególności art.2 i 7 Konstytucji R.P., stanowiących, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym oraz, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 77§1 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wszystkie zarzuty skargi są jednakże trafne. Naruszenie przez organ odwoławczy przepisów wskazanych powyżej polegało na tym, iż organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, jak też nie rozpatrzył w wyczerpujący sposób zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wydanie rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej musi poprzedzać dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, tj. wszystkich tych okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla danego postępowania (fakty prawotwórcze). Okoliczności te ustala się na podstawie dowodów przeprowadzanych na zasadach określonych w rozdziale 4 k.p.a. "Dowody" (art.75-78a). Zgodnie z art. 75§1 k.p.a jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zgodnie z art. 77§ 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie z art. 84§1 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Podstawową okolicznością faktyczną w sprawie było to, czy zmiana planu spowodowała wzrost wartości nieruchomości zbytej przez skarżącego. W celu ustalenia, czy przesłanka ta wystąpiła, w postępowaniu administracyjnym skorzystano z opinii biegłego, który stwierdził, iż stosowny wzrost wartości wystąpił. Jedną z istotnych okoliczności sprawy było jednakże również wyjaśnienie, czy w okresie pomiędzy wejściem w życie zmiany planu, a sprzedażą nieruchomości skarżący dokonał nakładów zwiększających jej wartość. Ustalenie tej okoliczności istotne jest dlatego, iż stwierdzenie, iż nakłady takie były dokonane, obligowałoby organy orzekające do ustalenia ich zrewaloryzowanej wartości, a następnie do pomniejszenia o tę wartość całej opłaty (art.36 ust.5 ustawy z 1994 r.). Przesłankę do dokładnego wyjaśnienia kwestii tego rodzaju nakładów stanowiły twierdzenia skarżącego poczynione w postępowaniu administracyjnym. W złożonym do organu odwoławczego piśmie z dnia 29 listopada 2004 r. (data pisma), które wpłynęło do organu w dniu następnym, skarżący stwierdził, co następuje: "Za wykopanie zbiornika wodnego 300 metrów kwadratowych zapłaciłem 15-06-2000 r. – 4.000 zł. Za wykopanie 2 rowów odwadniających każdy po 200 mb długości 01-04-2000 zapłaciłem 1.800 zł.". Skarżący sugeruje zatem, iż nakłady, których dokonał, poczynione zostały po wejściu w życie zmiany planu (uchwalonej w dniu 2 grudnia 1999 r., opublikowanej w dniu 25 stycznia 2000 r., a obowiązującej od dnia 9 lutego 2000 r.). Dokonanie nakładów na odwodnienie działki uprawdopodobnia treść operatu szacunkowego (pkt 2.3 "Zagospodarowanie nieruchomości" str.5), gdzie stwierdza się, co następuje: "Teren działki bardzo nisko położony. Częściowe odwodnienie terenu nastąpiło przez wykopanie stawu i rowu odwadniającego". Z następnego zdania należałoby wywodzić, iż częściowe odwodnienie istniało już w dniu uchwalenia (obowiązywania planu) – "Na dzień uchwalenia planu – teren zadrzewiony, nisko położony, częściowo odwodniony, ogrodzony od strony drogi siatką metalową rozciągniętą na słupach metalowych na podmurówce". Stwierdzenia operatu należy jednakże uznać za lakoniczne w tym zakresie. W zaistniałych okolicznościach należy mówić o rozbieżności między operatem a twierdzeniami skarżącego. Rozbieżność ta nie została w ogóle zanalizowana w uzasadnieniu decyzji, gdzie stwierdza się jedynie: "Uwzględnienie zaś przy ustalaniu wysokości renty planistycznej nakładów finansowych właściciela jest uwarunkowane terminem ich poniesienia – musi to nastąpić w okresie między zmianą planu a dniem sprzedaży nieruchomości, nie zaś przed uchwaleniem planu, co miało miejsce w niniejszej sprawie". Przyjąć należy, iż prawidłowo działający organ odwoławczy winien był odnieść się do twierdzenia skarżącego i ocenić, czy: 1) jest w stanie samodzielnie, w oparciu o istniejący materiał dowodowy, dokonać oceny ich trafności, czy też 2) zachodzi konieczność zwrócenia się do rzeczoznawcy sporządzającego operat o przedstawienie w tym zakresie stanowiska (w trybie wskazanym w art.136 k.p.a.). Dopiero zatem po dokonaniu niezbędnych ustaleń (samodzielnie lub na podstawie wyjaśnień rzeczoznawcy) organ winien był przystąpić do orzekania w sprawie, dając ocenie zarzutów skarżącej czytelny wyraz w uzasadnieniu decyzji (zgodnie z art.107§3 k.p.a.). Zaniechanie organu odwoławczego w tym zakresie jest naruszeniem prawa. Organ orzekający w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę nie jest zwolniony z jego oceny. Zobowiązany jest on do oceny każdego dowodu przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym. Co do zasady każdy taki dowód organ może uznać za wiarygodny, może jednakże również każdemu przeprowadzonemu dowodowi wiarygodności w całości lub części odmówić. Nie ma żadnych przesłanek ku temu aby stosowanie powyższych zasad ograniczać tylko do tych dowodów, które organ przeprowadza bezpośrednio (np. dowodu z przesłuchania świadków) a wyłączać z ich działania dowody uzyskane przy wykorzystaniu wiadomości specjalnych (opinia rzeczoznawcy). Organ ma zatem prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna oraz ewentualnie żądać jej uzupełnienia. Na marginesie należy zauważyć, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ de facto w ogóle nie dokonał oceny operatu. Jest to naruszenie art.107§3 k.p.a. Niewyjaśnienie kwestii nakładów, o których mowa w piśmie skarżącego z dnia 29 listopada 2004 r. (tj. nakładów poczynionych według skarżącego po 9 lutego 2000 r.), uniemożliwia Sądowi ocenę, czy wysokość opłaty, którą obciążono skarżącego jest prawidłowa, czy też zawyżona (tj. wadliwie nie pomniejszona). Zgodzić natomiast należy się z organem, iż inne nakłady poczynione przez skarżącego (współfinansowanie procedury planistycznej, koszty dociągnięcia energii) nie podlegają odliczeniu od kwoty opłaty, z racji ich poniesienia przed wejściem planu w życie. Nietrafnie zarzuca natomiast skarżący, iż przeszkodą do obciążenia go opłatą jest upływ ustawowych terminów (art.36 ust.7 oraz ust.9 ustawy z 1994 r.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w tym zakresie w całości stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 18 marca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 40/05, publ. LEX nr 176138 w Warszawie, stosownie do którego przepis art. 36 ust. 6 i 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym określa termin wnoszenia roszczeń z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym uregulowaniem roszczenia te można wnosić w terminie pięciu lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Wnoszenie roszczeń oznacza wszczęcie postępowania administracyjnego. Wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu 11 kwietnia 2001 r., tj. przed upływem pięciu lat od daty wejścia zmiany planu w życie (termin ten upłynął dopiero z dniem 9 lutego 2005 r.). Oznacza to, iż można skarżącego obciążyć rentą, nawet jeżeli orzeczenie w tym przedmiocie nastąpi po dniu 9 lutego 2005 r. Jednocześnie wprawdzie art. 36 ust. 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje organ do ustalenia opłaty bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, to jednak naruszenie tego terminu nie powoduje przedawnienia bądź wygaśnięcia roszczenia, jeżeli zachowany został termin pięciu lat z art. 36 ust. 6 ustawy. Termin z art. 36 ust. 9 ma charakter instrukcyjny, jego naruszenie nie ma wpływu na treść zaskarżonej decyzji. W następstwie uchylenia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zobowiązany jest uzupełnić ustalenia odnośnie stanu faktycznego w zakresie wskazanym powyżej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.c i art.152, art.200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.