IV SA/Wa 40/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka ( spr.) Sędzia NSA Tadeusz Cysek Asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Julia Dobrzańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2005r. sprawy ze skargi M. R. i B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...].11 2004r . Nr. [...] w przedmiocie opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości -oddala skargę- Burmistrz Gminy K. decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. powołując się na art. 36 ust. 3, 7 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uchwałę Rady Miejskiej K. z dnia [...] czerwca 1998 r. Nr [...] orzekł o wniesieniu na rzecz gminy przez B. K. i M. R.po ½ części kwoty 38.796 złotych tytułem opłaty wobec wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] o powierzchni [...] m² położonej we wsi B. w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi B.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że B. K. i M. R. sprzedały działkę nr [...], położoną we wsi B. po dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi. Według ustaleń planu teren, na którym znajduje się działka jest przeznaczony pod zabudowę budynkami użyteczności publicznej, mieszkalnymi, pod drogi, ulice i place. Przed uchwaleniem planu był to teren upraw polowych bez możliwości zabudowy. Wszczęte z urzędu w dniu [...].02.2000 r. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wykazało wzrost wartości o 387.960 złotych. Wartość działki przed zmianą jej przeznaczenia i po zmianie została wyliczona w operacie szacunkowym przez biegłego rzeczoznawcę. Strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania i brały w nim czynny udział składając oświadczenia. Operat szacunkowy uwzględnił, że na części nieruchomości projektowana jest ulica, zaś wartość szacunkowa nieruchomości została ustalona na dzień zawarcia umowy sprzedaży, a nie przedwstępnej umowy sprzedaży o co wnosiły strony. Według ustaleń planu opłata wynosi 10 % wzrostu wartości nieruchomości, co stanowi kwotę 38.796 złotych. Od powyższej decyzji odwołanie wniosły B. K. i M. R... Są to odwołania jednobrzmiące. Zarzucają w nich, że organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie usunął braków formalnych, na które wskazywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Załączone oświadczenie rzeczoznawcy nie weryfikuje zdezaktualizowanego operatu, a także uchybienia nie zawiadomienia stron listem poleconym przez rzeczoznawcę o przybycie na szacowaną działkę. Strony nie brały czynnego udziału w wycenie, a przed wydaniem decyzji nie miały możliwości wypowiedzenia się na temat dokonanej wyceny. Kwestionują również obniżenie wartości działki przez biegłego w związku z projektowaną na działce ulicą o 5 % twierdząc, że przecięcie działki ulicą obniża znacznie jej wartość, 30 % redukcji wartości byłoby według odwołujących się znacznie bliższe rzeczywistości. Podnoszą też, że wartość działki obniża brak dojazdu oraz dopuszczenie przez gminę do rozbudowy na sąsiedniej działce stacji samochodowej oraz, że roszczenie gminy przedawniło się. Wnoszą o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...].11.2004 r. po rozpatrzeniu odwołań utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że roszczenie gminy z tytułu opłaty nie przedawniło się. Zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 10 kpa nie zostały przez organ naruszone. Wyjaśnienie rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy oraz umożliwienie przez organ stronom wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji czynią zarzuty formalne odwołujących się niezasadne. Zdaniem organu nie została tez skutecznie zakwestionowana wartość merytoryczna operatu szacunkowego. Wbrew podniesionym zarzutom w operacie zostały uwzględnione ujemne cechy nieruchomości wpływające na wartość, a wskazane w odwołaniu – brak dojazdu i ograniczenie związane z projektowaną ulicą. W uzasadnieniu wskazano nadto, że powstanie obowiązku uiszczenia opłaty określonej w art. 36 ust. 3 cyt. ustawy, ustawodawca uzależnia od zaistnienia obu przesłanek: zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany oraz zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat, od daty wejścia w życie uchwalonego planu. Przedmiotowa działka została sprzedana aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1999 r. (Rep. A. Nr [...]) to jest przed upływem 5-cio letniego terminu o jakim mowa w art. 36 ust. 7. Uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi B. (uchwała z dnia [...] czerwca 1998 r.), zmienił dotychczasowe przeznaczenie działki z upraw rolnych na działkę o funkcji budowlanej (budynki użyteczności publicznej, mieszkaniowej, ulice, place). Sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę operat szacunkowy określił wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem miejscowego planu, w którym przyjęto, że jednorazowa opłata wynosi 10 % wzrostu wartości nieruchomości. W ocenie organu spełnione zostały przesłanki, od zaistnienia których przywołany przepis art. 36 uzależnia powstanie obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosły M. R. i B. K.. W skardze zarzucają naruszenie art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 68 § 1 i art. 2 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, polegające na doręczeniu ostatecznej decyzji, ustalającej dla skarżących jednorazową opłatę po upływie końcowego terminu biegu przedawnienia prawa do wymiaru zobowiązania z tytułu tej opłaty tj. po 31 grudnia 2002 r. W uzasadnieniu zarzutu skarżące podniosły, że organ odwoławczy enigmatycznie odniósł się do zarzutu przedawnienia prawa do wymiaru zobowiązania z tytułu opłaty w związku ze zbyciem nieruchomości, której wartość wzrosła po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym zmieniono dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości. Wskazały przy tym, że ostateczna decyzja ustalająca jednorazową opłatę z tytułu tzw. "renty planistycznej" tj. decyzja SKO z dnia [...] listopada 2004 r. została im doręczona w listopadzie 2004 r. podczas gdy zdarzenie powodujące obowiązek zapłaty tj. sprzedaż nieruchomości miała miejsce w dniu 25 czerwca 1999 r. Doręczenie decyzji nastąpiło po upływie końcowego terminu biegu przedawnienia prawa do wymiaru zobowiązania z tytułu tej opłaty tj. po 31 grudnia 2002 r., który określa ordynacja podatkowa w art. 68 § 1. Skarżące powołały się na wyrok NSA z dnia 7.11.2001 r. sygn. II SA/Gd 1948/01, w którym Sąd zajął stanowisko, że do opłaty o jakiej mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym mają zastosowanie przepisy ordynacji podatkowej. Wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w sprawach dotyczących ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie ma zastosowania ordynacja podatkowa lecz przepisy kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Nie można bowiem podzielić zarzutu skargi o naruszeniu przez organ art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137 poz. 926 ze zm.). Opłata na rzecz gminy jest szczególnego rodzaju dochodem gminy o jakich mowa w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Przepis ten w ust. 1 pkt 1 stanowi, że dochodami gminy są podatki, opłaty i inne wpływy określone w odrębnych ustawach, jako dochody gminy. Przedmiotowa opłata na rzecz gminy (renta planistyczna) ma cechy podatku. Jest świadczeniem publicznoprawnym, przymusowym i bezzwrotnym na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Jednak według art. 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. ordynacja podatkowa - podatek stanowi świadczenie wynikające z ustawy podatkowej. Z art. 3 pkt 1 ordynacji podatkowej wynika, że ustawa podatkowa to ustawa dotycząca podatków opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych określająca podmiot, przedmiot opodatkowania , powstanie zobowiązania podatkowego oraz regulująca prawa i obowiązki organów podatkowych podatników i inkasentów, a także ich następców prawnych oraz osób trzecich. Takich cech nie ma ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, trudno zatem ją uznać za ustawę podatkową. Ponadto najważniejszą cechą prawną podatku jest brak ekwiwalentności tego świadczenia pieniężnego, nakładanego przez władze publiczną. Oznacza to obowiązek świadczenia podatkowego, któremu nie towarzyszy wzajemne świadczenie władzy publicznej (Komentarz do ordynacji podatkowej B. Adamiak, J. Borkowski, R. Martalski, J. Zubrzycki 2004 r. Unimex Oficyna Wydawnicza). Tymczasem opłata planistyczna nosi cechy świadczenia ekwiwalentnego. Jest wymierzana tylko wtedy, gdy na skutek działań gminy, polegających na uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrośnie wartość danej nieruchomości. Gdyby ustawodawca chciał nadać opłacie status podatku, czy też innej należności podatkowej uczyniłby to wprost lub przynajmniej zobowiązałby do stosowania w tych sprawach ordynacji podatkowej. Jeżeli tego nie zrobił, to takiego faktu nie można domniemywać. W sprawie opłaty planistycznej mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, które mają charakter norm powszechnie stosowanych w postępowaniach administracyjnych, a nie przepisy ordynacji podatkowej. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi w sprawie II SA/Łd 1826/02 w wyroku z dnia 25 września 2003 r. Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2004 r. rozpoznając skargę kasacyjną od powyższego wyroku (sygn. OSK 520/04). W sprawie niniejszej Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowisko to podziela. Skarżące powołały się w skardze na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 7 listopada 2001 r. sygn. II SA/Gd 1948/01, który wyraził pogląd, że do opłaty wynikającej z art. 36 ust. 3 cyt. ustawy ma zastosowanie ordynacja podatkowa. Jest to pogląd odosobniony nie uwzględniający argumentacji, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nie jest ustawą podatkową i nie odwołuje się do ordynacji podatkowej. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że roszczenie gminy z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie uległo przedawnieniu. Przepis art. 36 ust. 6 i 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym określa termin wnoszenia roszczeń z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tym uregulowaniem roszczenia te można wnosić w terminie pięciu lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Wnoszenie roszczeń oznacza wszczęcie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy dotyczy to roszczenia gminy. Takie stanowisko zajmują autorzy komentarza do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcja R. Hanser i Z. Niewiadomski Wyd. Prawnicze Warszawa 1995 r. oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie OSK 520/04. Wprawdzie art. 36 ust. 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje organ do ustalenia opłaty bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, to jednak naruszenie tego terminu nie powoduje przedawnienia bądź wygaśnięcia roszczenia, jeżeli zachowany został termin pięciu lat z art. 36 ust. 6 ustawy. Termin z art. 36 ust. 9 ma charakter instrukcyjny, jego naruszenie nie ma wpływu na treść zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie termin pięciu lat został bezspornie zachowany. Przewlekłość postępowania przed organem pierwszej instancji pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Uwzględniając powyższe okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.