II OSK 109/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski /spr./ sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładów Ogrodniczych "C" S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 435/06 w sprawie ze skargi Zakładów Ogrodniczych "C." S.A. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy P. w Warszawie oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 435/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Zakładów Ogrodniczych C. S.A. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2005 r., Nr [...] odrzucającą zarzut skarżącej Spółki do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy P. w Warszawie. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że Zakłady Ogrodnicze C. S.A. w W. złożyły zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy P. kwestionując ustalenia przyjęte w planie co do obszaru oznaczonego na rysunku planu symbolem C2.3 MW/U i C2.6. Projekt planu przewiduje dla obszaru C2.3 MW/U jako funkcję podstawową zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o maksymalnej wysokości 20 m, tj. 6 kondygnacji, a jako funkcję uzupełniającą zachowanie i rozwój usług w formie lokali usługowych wyodrębnionych w budynkach mieszkaniowych (np. na parterach budynków), a dla obszaru C2.6 – teren zieleni osiedlowej. Wnosząca zarzut Spółka domaga się natomiast zmiany przeznaczenia obszaru C2.3 MW/U na funkcję biurowo-usługową, wysokości zabudowy na tym terenie do 16 kondygnacji oraz zmiany przeznaczenia obszaru C2.6 na funkcję umożliwiającą realizację inwestycji kubaturowych biurowo-usługowych. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] grudnia 2005 r. Rada m.st. Warszawy odrzuciła powyższy zarzut. Skargę Zakładów Ogrodniczych C. S.A. z siedzibą w W. na powyższą uchwałę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za niezasadną. Sąd zwrócił uwagę na okoliczność, że w rozpoznawanej sprawie, na mocy regulacji art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), mają zastosowanie przepisy dotychczas obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Sąd uznał, iż zakwalifikowanie przez Radę m.st. Warszawy sprzeciwu skarżącej Spółki wobec projektu planu jako zarzutu jest wadliwe. Z wystąpienia Spółki (pismo z dnia 29 grudnia 2003 r.) wynika bowiem, że Spółka nie ma tytułu prawnego do nieruchomości, co do której kwestionuje ustalenia projektu planu. Jako były właściciel nieruchomości wywłaszczonej, skarżąca zabiega o uzyskanie prawa wieczystego użytkowania, na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). W dniu podjęcia zaskarżonej uchwały skarżąca Spółka prawa takiego jeszcze nie uzyskała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanął na stanowisku, że interes prawny powinien istnieć w dacie podjęcia zaskarżonego aktu i nie może to być interes przewidywany w przyszłości bądź też hipotetyczny. W ślad za orzeczeniem NSA z dnia 29 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1501/99 Sąd I instancji uznał, że roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nie daje podstawy do wniesienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Sąd zauważył, że przeznaczenie nieruchomości w projekcie planu nie rodzi takiego skutku, który uniemożliwiałby ustanowienie wieczystego użytkowania na rzecz skarżącej. Skoro zatem wystąpienia skarżącej Spółki nie można potraktować jako zarzutu, to skarga podlegała oddaleniu. Od powyższego wyroku Spółka Zakłady Ogrodnicze C. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty naruszenia prawa materialnego przez "niezastosowanie art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. przy ocenie istnienia wymagającego ochrony interesu prawnego po stronie skarżącej Spółki i uprawnienia do zgłoszenia zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Zarzucono także błędną wykładnię przepisu art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, polegającą na uznaniu, że dotychczasowy właściciel nieruchomości nie ma interesu prawnego w złożeniu zarzutu do projektu planu, w sytuacji gdy złożył w terminie wniosek określony w art. 7 ust. 1 powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. o przyznanie prawa do gruntu i przy założeniu, że spełnione zostały wszystkie warunki do uwzględnienia przedmiotowego wniosku. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca Spółka oczekuje obecnie na zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. W sprawie o przyznanie prawa do gruntu sytuacja Spółki nie może być sprowadzona tylko do "prostego roszczenia" o ustanowienie tego prawa, gdyż jest to prawnie uzasadnione oczekiwanie (ekspektatywa). Stąd Spółka wywodzi, że przysługuje jej w postępowaniu planistycznym taka sama ochrona, jaką mają podmioty posiadające prawo do gruntu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna Spółki Zakłady Ogrodnicze C. nie ma usprawiedliwionych podstaw, tym samym zamierzonego skutku nie może odnieść główny zarzut skargi naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 24 ust. 1, mającej zastosowanie w sprawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej Sąd poprawnie zinterpretował (wyłożył) ten przepis. Stosownie do jego brzmienia zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść ten czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone projektowanymi ustaleniami planistycznymi. Interes prawny to z kolei interes znajdujący ochronę w konkretnej normie prawa materialnego. Tak rozumiany interes prawny ma niewątpliwie właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości położonej na obszarze objętym projektem planu. Nie ma go natomiast ten kto ma roszczenie o ustanowienie określonego prawa, jako że roszczenie to nie jest w postępowaniu planistycznym chronione żadnym przepisem prawa materialnego. Inny pogląd w tej sprawie, wyrażony m.in. w niniejszej skardze kasacyjnej, nie znajduje podstaw w obowiązującym stanie prawnym i w konsekwencji w orzecznictwie sądowym (zob. np. wyrok NSA z 29 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1501/99, Lex nr 48196). Jeżeli tak to Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że roszczenie czy nawet ekspektatywa przysługująca skarżącej Spółce do przedmiotowej nieruchomości, nie dawała Spółce prawa do wniesienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa, umożliwiając jedynie wniesienie protestu, którego odrzucenie nie mogło być skarżone do sądu administracyjnego. Uznanie wniesionych przez stronę skarżącą zastrzeżeń do projektu ww. planu miejscowego jako protestu, zobowiązywało w zasadzie Sąd do odrzucenia skargi na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 8 grudnia 2005 r. o odrzuceniu protestu, jako że na tego typu uchwały skarga do NSA nie przysługiwała. Skoro jednak Sąd, zobowiązany do oceny interesu prawnego strony skarżącej, rozważał te kwestie merytorycznie, uzależniając od tego rozstrzygnięcie w sprawie, skargę można było oddalić, tak jak to się stało w niniejszej sprawie. W kontekście powyższych stwierdzeń usprawiedliwionych podstaw nie ma zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, skoro sprawa została rozpoznana w zgodzie z przepisami ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, regulującej ochronę prawa własności w procesie planowania przestrzennego, w tym środki prawne tej ochrony i podmioty do tego uprawnione. Warto w tym miejscu podkreślić, że stosowne przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie zostały zakwestionowane co do ich zgodności z Konstytucją. Jeżeli zaś chodzi o ostatni zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), to w sytuacji gdy w sprawie planistycznej wskazana regulacja nie była i nie mogła być stosowana, to również i Sąd nie mógł jej stosować, bezprzedmiotowym czyniąc zarzut podniesiony w tej mierze. Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).