I OSK 1322/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska (spr.) Tomasz Zbrojewski Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 11 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 538/04 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz E. K. kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 maja 2005 r. oddalił skargę E. K. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 8 lipca 1965 r. orzekającej o odmowie przyznania A. P. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie, objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że stosownie do wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2003 r. sygn. akt I SA 1459/01, uchylającego wcześniejszą decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 8 lipca 1965 r., wyjaśnienia wymagało jaki plan zagospodarowania przestrzennego był podstawą wydania decyzji z 1965 r. – czy był to perspektywiczny plan ogólny z założeniami do 1965 r., czy wykonany do planu perspektywicznego plan zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Wola. Zdaniem Sądu – organ administracji zastosował się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 23 kwietnia 2003 r. i prawidłowo przyjął, że w dacie wydawania orzeczenia z dnia 8 lipca 1965 r. obowiązującym planem zagospodarowania był Ogólny Plan m. st. Warszawy Kierunkowy i Etapowy Dzielnicy [...], zatwierdzony uchwałą z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy – Plan ten został prawidłowo ogłoszony i wszedł w życie przed wejściem w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47 z 1961 r.), a zgodnie z treścią art. 40 powyższej ustawy, plany zagospodarowania przestrzennego miast, osiedli i wsi zatwierdzone przed wejściem w życie ustawy z 1961 r. są miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego tej ustawy. Natomiast z dokumentów przesłanych przez Archiwum Państwowe organowi w dniu 19 sierpnia 2003 r. wynika, że wg tego planu, nieruchomość skarżącej położona była na terenie przeznaczonym pod parki, zieleńce i skwery czyli na cele publiczne. Potwierdził to geodeta uprawniony, oznaczający granice omawianej nieruchomości. W tych okolicznościach zważywszy, że była właścicielka nie mogła realizować celów publicznych, to zarzut rażącego naruszenia kontrolowaną decyzją przepisu art. 7 powyższego dekretu z dnia 26 października 1945 r. jest bezzasadny, a tym samym – nie ma podstaw do uznania, że decyzja ta jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła E. K., reprezentowana przez radcę prawnego. Skarżąca zarzuca, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem prawa materialnego – art. 7 Konstytucji RP, art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) art. 4 i 5 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109 ze zm.), art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268), art. 40 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47 ze zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skarżąca zarzuca także naruszenie zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 106 § 3 i 4, art. 113 § 1 i 2, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazano na naruszenie zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku z dnia 23 kwietnia 2003 r. sygn. akt I SA 1459/01, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wcześniej wydane decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 8 lipca 1965 r. i w wytycznych co do dalszego postępowania wskazał m.in. na konieczność ustalenia przez organ nadzoru jaki plan zagospodarowania przestrzennego mógł być podstawą wydania orzeczenia ocenionego w postępowaniu nadzorczym. Organ nadzoru przy ponownym rozpoznawaniu sprawy nie wyjaśnił kwestii podstawowej dla oceny, czy decyzja z 1965 r. nie narusza prawa w stopniu rażącym, nie wyjaśnił bowiem czy plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia miały znaczenie przesądzające o wyniku sprawy rozstrzygniętej na podstawie art. 7 ust. 2 powyższego dekretu z dnia 26 października 1945 r. był powszechnie obowiązującym prawem, a tym samym czy mógł stanowić podstawę do wydawania decyzji administracyjnych. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji przeszedł do porządku nad tą kwestią, zamieszczając wprawdzie w motywach stwierdzenie, że plan zagospodarowania istniejący w dniu wydania orzeczenia z dnia 8 lipca 1965 r. był planem miejscowym w rozumieniu art. 5 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowaniu zagospodarowania przestrzennego kraju (Dz. U. z 1946 r. Nr 16, poz. 106) został prawidłowo ogłoszony i wszedł w życie przed ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, to stwierdzenie jednak nie znajduje oparcia w dokumentach sprawy, a mimo iż w skardze skarżący podnosił i akcentował, że powoływany plan nigdy nie został ogłoszony w żadnym z publikatorów – Sąd nie przeprowadził na tę okoliczność uzupełniających dowodów z dokumentów w trybie art. 106 § 3 ppsa. Zdaniem autora skargi kasacyjnej organ wydający orzeczenie z dnia 8 lipca 1965 r. odmawiające byłej właścicielce przyznania prawa własności czasowej uzasadnione tym, że korzystanie przez nią z gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wg planu zabudowy – nie ustalił przeznaczenia terenu w obowiązującym planie i nie wykazał, że grunt ten przeznaczony jest istotnie na cele publiczne, których właścicielka jako osoba fizyczna nie mogła realizować. Organ nadzoru zaś dokonał we własnym zakresie oceny dotyczącej tej kwestii i stwierdził, że nieruchomość skarżącej przeznaczona była w Planie Ogólnym m. st. Warszawy – Kierunkowym i Etapowym Dzielnica Wola pod parki, zieleń i skwery. Różnica pomiędzy przeznaczeniem nieruchomości wskazanym w decyzji z dnia 8 lipca 1965 r. (ogród działkowy), a przeznaczeniem wynikającym z oceny organu nadzoru (parki, zieleńce, skwery) miałoby istotne znaczenie dla wyniku sprawy, bowiem zdaniem skarżącej, ogrody działkowe nigdy nie były celem użyteczności publicznej. Na poparcie tego stwierdzenia skarżący powołuje wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 sierpnia 1999 r. sygn. akt III RN 77/99. W tych okolicznościach - zdaniem autora skargi - zarówno organy nadzoru jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjęły, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w Warszawie z dnia 8 lipca 1965 r. nie naruszało dyspozycji art. 7 ust. 2 powyższego dekretu i nie zawierało wady powodującej jego nieważność wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Autor skargi zarzuca nadto, że wyrok Sądu I instancji wydany został z naruszeniem art. 141 § 4 ppsa polegającym na tym, że Sąd ten nie ustosunkował się do konkretnych zarzutów skargi, w tym także do zarzutu przekroczenia przez organ nadzoru granic rozpoznawania sprawy w trybie nieważnościowym i prowadzenia postępowania dowodowego dla ustalenia faktycznego przeznaczenia terenu. W istocie zatem ustalając, iż teren przeznaczony był w planie pod parki, zieleńce i skwery (a nie pod ogród działkowy – jak podano w orzeczeniu z dnia 8 lipca 1965 r.), organy nadzoru zastąpiły jednoznaczne wadliwe rozstrzygnięcie decyzji rozpoznawanej w trybie stwierdzenia nieważności własnym rozstrzygnięciem, równie wadliwym, a ponadto podjętym w warunkach rażącego naruszenia uprawnień". Autor skargi zarzuca, że Sąd I instancji naruszył wskazane na wstępie przepisy ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez: - niezastosowanie wszystkich odnoszących się do tej sprawy przepisów prawa, - przedwczesne zamknięcie rozprawy bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, - błędne ustalenie stanu faktycznego w części nieznajdującego oparcia w aktach sprawy, - nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, - naruszenie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i twierdzeń, że naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga ma uzasadnione podstawy, mimo iż nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są trafne. Przedmiotem postępowania kasacyjnego jest zgodność z prawem wyroku wydanego przez Sąd pierwszej instancji. Zarzuty stanowiące podstawy kasacyjne jako skierowane przeciwko wyrokowi Sądu I instancji muszą więc być formułowane z odniesieniem do przepisów zastosowanych przez ten Sąd w skarżonym wyroku. W wyroku zaskarżonym skargą kasacyjną E K Sąd I instancji nie stosował przepisów prawa materialnego przytoczonych w podstawach tej skargi, nie mógł więc ich naruszyć ani przez ich błędną wykładnię, ani przez niewłaściwe zastosowanie. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej oparte o podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie są zasadne. W związku z podniesieniem w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd szeregu przepisów postępowania (objętych drugą podstawą kasacyjną) w pierwszej kolejności wymaga oceny zarzut niezastosowania się przez Sąd do oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2003 r., tj. zarzut naruszenia art. 153 powyższej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut ten jest zasadny. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że Sąd zobowiązany jest do podporządkowania się wyrażonemu wcześniej poglądowi w pełnym zakresie oraz zobowiązany jest do konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku w razie stwierdzenia, że organ administracji ponownie rozpoznając sprawę nie zastosował się do wskazań zawartych w wyroku uchylającym poprzednią decyzję (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r. IV SA 527/97). W wymienionym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2003 r. wskazano, że organ nadzoru nie wyjaśnił "jaki plan zagospodarowania przestrzennego mógł być podstawą wydania decyzji z 1965 r." Sąd wskazał także, iż organ ten przyjął jako fakt bezsporny, że w dacie wydania tej decyzji obowiązywał Perspektywiczny Plan Ogólny z założeniami do 1965 r., powołując się na pismo Archiwum Państwowego m. st. Warszawy, gdy tymczasem wskazane pismo Państwowego Archiwum zawierało jedynie stwierdzenie, że opisany w tym piśmie plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony został uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy w dniu 31 stycznia 1961 r. Niewyjaśnienie m. in. tej kwestii było przyczyną uchylenia wcześniej wydanych decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 8 lipca 1965 r. Podobnie rozpoznając sprawę organ nadzoru, związany oceną wyrażoną w tym wyroku, a nadto mając na uwadze treść art. 6 kpa stanowiącego, iż organy administracji działają na podstawie przepisów prawa obowiązany był ustalić, czy nieruchomość skarżącej położona była na terenie objętym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i dopiero po pozytywnym ustaleniu tej okoliczności ocenić – na podstawie zapisów obowiązującego planu – jakie było przeznaczenie nieruchomości. Działanie na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa) oznacza bowiem działanie na podstawie obowiązującej normy prawnej. Decyzje administracyjne mogą być wydawane tylko na podstawie prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie zaś z art. 24 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 47 ze zm.), plany miejscowe uzyskiwały moc powszechnie obowiązującą z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej, aktu prawnego o zatwierdzenie lub uchwalenie tego planu. Taką samą regulację zawierał przepis art. 30 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109). W odniesieniu do planów zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego, ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. RP Nr 52, poz. 268) w art. 9 stanowiła, że plany te uzyskują moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Żadnych ustaleń w kwestii opublikowania uchwały Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 31 stycznia 1961 r. zatwierdzającej Ogólny Plan m. st. Warszawy nie dokonał organ nadzoru ani też nie potwierdza tego żaden z dokumentów dołączonych do akt sprawy. W tych okolicznościach zawarte w motywach zaskarżonego wyroku stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, jakoby Ogólny Plan m.st. Warszawy zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 31 stycznia 1961 r. "został prawidłowo ogłoszony i wszedł w życie przed ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r." należy uznać za całkowicie gołosłowne i dające wystarczającą podstawę do przyjęcia, iż wyrok oddalający skargę na decyzję wydaną bez zastosowania się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 kwietnia 2003 r., a więc decyzji wydanej z naruszeniem art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi również narusza przepis art. 133 § 1 tej ustawy stanowiący, że Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (a nie dowolnie przyjmowanych niemających oparcia w aktach istotnych dla wyniku sprawy okoliczności). Wyrok ten narusza także art. 145 § 1 lit. c wskazanej ustawy, tj. przepis, nakazujący uwzględnienie skargi na decyzję, jeżeli decyzja ta narusza przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalenie przez organy administracji i Sąd czy w dacie wydawania orzeczenia kontrolowanego w trybie nadzoru dla terenu obejmującego nieruchomość skarżącej istniał plan zagospodarowania prawidłowo opublikowany, a więc mający rangę prawa powszechnie obowiązującego miało decydujące znaczenie dla oceny, czy orzeczenie to jest zgodne z przepisem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., stanowiącym materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanego orzeczenia czy też narusza ten przepis w stopniu rażącym. Stosownie bowiem do treści powyższego art. 7 ust. 2 dekretu, odmowa przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej (użytkowania wieczystego) była dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli organ orzekający w sprawie przyznania tego prawa wyraźnie i jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zabudowy i jednocześnie stwierdził, że korzystanie z gruntu przez byłego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z tego planu. Odmowa przyznania własności czasowej bez dokonania tych ustaleń musiałaby być traktowana jako rażąco naruszająca prawo i orzeczenie zawierające takie rozstrzygnięcie powinno być ocenione jako dotknięte wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 powyższej ustawy.