II GSK 160/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie NSA Jan Bała Andrzej Kuba (spr.) Protokolant Karolina Polkowska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 marca 2006 r. sygn. akt III SA/Gd 10/06 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 6 października 2005 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 8 marca 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 10/06, oddalił skargę S. K. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z 6 października 2005 r. (Nr ...) i z 25 kwietnia 2005 r. (Nr ...) w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego został wydany w następującym stanie sprawy. W dniu 30 grudnia 2004 r. skarżący uzyskał zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa z przeznaczeniem do spożycia w miejscu sprzedaży. Zezwolenie to zostało wydane na okres od 1 stycznia 2004 r. do 31 grudnia 2014 r. Decyzją z 24 sierpnia 2005 r. nr [...] Burmistrz Miasta B. na podstawie art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., oraz art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.), dalej ustawa o wychowaniu w trzeźwości, po rozpatrzeniu wniosku Prokuratora Rejonowego w B., cofnął skarżącemu zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. W uzasadnieniu organ stwierdził, że postępowanie zostało wszczęte 12 lipca 2005 r. w następstwie wniosku Prokuratora Rejonowego w B. o cofnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, ze względu na sprzedaż alkoholu osobie nieletniej w dniu 3 grudnia 2004 r. Burmistrz podał, że wydanie decyzji cofającej zezwolenie było obligatoryjne ze względu na przepis art. 15 ust. 1 pkt 2 oraz art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Skarżący od powyższej decyzji złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., zarzucając naruszenie przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości, wniósł o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że niezasadnym było cofnięcie zezwolenia, w sytuacji gdy za zaistniały incydent odpowiedzialność poniosła sprzedawczyni pracująca w lokalu, co potwierdza wyrok Sądu Rejonowego w B. Zdaniem skarżącego nie może on ponosić ujemnych konsekwencji za działanie pracownika, którego przeszkolił, a po zaistniałym incydencie rozwiązał umowę o pracę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S . decyzją z dnia 6 października 2005 r., nr [...], działając na podstawie art. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 127 § 2 w zw. z art. 17 ust. 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 18 ust. 10 pkt. 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości, po rozpatrzeniu odwołania utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ podał, że zgodnie z art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości, zezwolenie na sprzedaż alkoholu organ zezwalający cofa w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności sprzedaży napojów alkoholowych nieletnim. Organ przyjął, że w rozpoznawanej sprawie do takiego naruszenia doszło, wystąpiła więc podstawa do cofnięcia przedmiotowego zezwolenia. Organ stwierdził, że nawet jednorazowe naruszenie zasad sprzedaży wywołać musi skutek cofnięcia zezwolenia, co wynika jednoznacznie z brzmienia normy ustawowej wyrażającej wolę ustawodawcy ograniczenia dostępności napojów alkoholowych dla osób nieletnich. W dniu 2 grudnia 2005 r. S. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., zarzucając naruszenie art. 6, 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 18 ust. 10 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że organy zastosowały błędną wykładnię art. 18 ust 10 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Wskazał, iż zgodnie z wykładnią celowościową, logiczną i gramatyczną ustawodawca mówiąc o nieprzestrzeganiu zasad obrotu napojami alkoholowymi, w szczególności sprzedaży alkoholu nieletnim, miał na myśli powtarzające się i udowodnione zdarzenia, a nie przypadki jednorazowe. Podniósł również, jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, iż nie może on ponosić odpowiedzialności za zaistniałe zdarzenie, gdyż sprzedaży alkoholu dokonała pracownica, prawidłowo przygotowana do wykonywania obowiązków związanych ze sprzedażą alkoholu, w szczególności przestrzegania warunków i zasad sprzedaży. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę stwierdził, że w myśl art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) organ zezwalający cofa zezwolenie w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw. Sąd stwierdził, że kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest odpowiedź na pytanie, czy jednorazowe naruszenie zasady obrotu napojami alkoholowymi (np. jeden przypadek sprzedaży alkoholu osobie, która nie ukończyła 18 roku życia) stanowi już naruszenie zasad, które powinny skutkować cofnięciem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Sąd przytoczył dwa orzeczenia zajmujące się tym problemem, w wyroku z 7 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 714/98 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż wykładnia celowościowa, a także gramatyczna przepisu art. 18 ust 10 pkt 1 prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie miał na myśli jednorazowego naruszenia tego przepisu i to jeszcze niezawinionego, ale powtarzające się zdarzenia. Według tego orzeczenia sankcja w postaci cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu byłaby nieadekwatna i niewspółmierna do czynu. Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę nie podzielił stanowiska wyrażonego w powyższym wyroku. Przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2005 r., sygn. akt II GSK 198/05, w którym Sąd stanął na innym stanowisku, stwierdzając, że art. 18 ust 10 pkt 1 lit a) oraz art. 43 ustawy o wychowaniu w trzeźwości mają zastosowanie w wypadku jednorazowego naruszenia jednego z zakazów, zawartych w art. 15 ust. 1 tejże ustawy. Sąd wskazał, że użyte w art. 15 ust 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości sformułowanie "zabrania się sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom do lat 18" jest równoznaczne wyrażeniu "zakazuje się". Wskazał również art. 43 ustawy, zgodnie z którym sprzedający/podający lub kierownik zakładu gastronomicznego bądź handlowego ponoszą odpowiedzialność karną za określone tym przepisem przestępstwo. Do takiego naruszenia doszło w miejscu prowadzenia działalności przez skarżącego, co potwierdza wyrok Sądu Rejonowego w B. z 9 lutego 2005 r. uznającego sprzedawcę za winnego przestępstwa z art. 43 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy. Bez znaczenia, zdaniem Sądu, jest okoliczność, że sprzedaży dokonał zatrudniony przez skarżącego pracownik, gdyż to skarżący jako przedsiębiorca jest adresatem wydanego zezwolenia, zaistnienie przesłanek warunkujących cofnięcie zezwolenia wpływa bezpośrednio na jego sytuację prawną i musi prowadzić do cofnięcia wydanego aktu administracyjnego. S. K. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości, domagając się uchylenia tego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania lub uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 10 pkt 1, art. 15 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 43 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz art. 2 Konstytucji RP polegające na przyjęciu, iż jednorazowa sprzedaż alkoholu osobie nieletniej rodzi podstawę do cofnięcia zezwolenia na jego sprzedaż, bez względu na brak winy (umyślnej i nieumyślnej) podmiotu korzystającego z takiego zezwolenia. Zarzucił również naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), dalej p.p.s.a., polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi bez rozpatrzenia istoty sprawy, z pominięciem zarzutów postawionych w skardze. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że interpretacja przepisu art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) nie może pomijać znaczenia art. 43 ust 1 ustawy w procesie wykładni art. 15 ustawy. Zdaniem skarżącego określony przez ustawodawcę podmiotowy i przedmiotowy zakres odpowiedzialności karnej dowodzi, że przy ustalaniu administracyjnych konsekwencji łamania ustawy można posiłkować się wynikiem postępowania karnego, a zaniedbanie w nadzorze stanowi przesłankę do karania osoby, która nie zajmuje się bezpośrednio sprzedażą alkoholu. W rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do stosowania odpowiedzialności karnej wobec skarżącego, nie jest więc uprawniona, zdaniem skarżącego, ocena jego zachowania w zakresie sankcji administracyjnej, odwołująca się do treści art. 43 ustawy. Podniósł, że naruszenia dopuściła się osoba zatrudniona u niego, dlatego też on nie może ponosić negatywnych konsekwencji działania osoby sprzedającej alkohol. Skarżący nie podzielił argumentacji Sądu, zgodnie z którą należałoby w istocie karać każdego sprzedawcę lub osobę, która posiada zezwolenie w sytuacji złamania zakazu niezależnie od woli zainteresowanego. W ocenie skarżącego, dopiero powtarzające się jego zachowanie mogłoby być podstawą do uznania, że naruszył on treść art. 15 ustawy, a wiec mogło być podstawą do cofnięcia zezwolenia. Zdaniem skarżącego interpretacja logiczna i językowa art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) wskazuje, że celem ustawodawcy nie było wprowadzanie tak dotkliwej i surowej sankcji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona, albowiem zaskarżony wyrok został wydany bez naruszenia prawa materialnego, a w szczególności przepisów art. 18 ust. 10 pkt 1 i art. 15 ust.1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.), zwanej dalej ustawą o wychowaniu w trzeźwości. Należy podzielić w pełni dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię przepisu art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości, stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. cofającą zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, poczynając od wykładni językowej aż do wykładni celowościowej. Skoro w myśl art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) omawianej ustawy "organ zezwalający" zobligowany został do cofnięcia udzielonego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, to przyjąć należy, iż chodzi o każdy taki przypadek nawet jednostkowy (pojedyncze zdarzenie). Użycie w powyższym przepisie liczby mnogiej ogranicza się wyłącznie do podkreślenia, że jest wiele zasad sprzedaży napojów alkoholowych. Nie oznacza to jednak, iż musi zaistnieć wiele przypadków "nieprzestrzegania" zasad sprzedaży napojów alkoholowych, aby wystąpiła przesłanka konieczna do podjęcia obligatoryjnej decyzji o cofnięciu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Zatem jest w pełni uprawniona teza, wynikająca również z gramatycznej wykładni przepisu art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości, że jeżeli zostanie stwierdzony tylko raz przypadek złamania zasady sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie, to obowiązkiem organu zezwalającego jest cofnięcie wydanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Wnikliwa analiza treści cyt. wyżej przepisu art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) prowadzi bowiem do wniosku, że słowo "nieprzestrzeganie" w podanym kontekście nie może być rozumiane jako łączące się z wymogiem przyporządkowania go tylko do liczby mnogiej złamania zasad sprzedaży napojów alkoholowych. Tego rodzaju regulacja prawna (sankcja w postaci cofnięcia zezwolenia) jest niewątpliwie surowa, ale cel jaki przyświecał ustawodawcy w realizacji zasady wynikającej z art. 15 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy, a więc całkowity i bezwzględny zakaz sprzedaży napojów alkoholowych nieletnim (osobom do lat 18), jest głównym celem ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a mianowicie uznania życia obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu (preambuła ustawy). Nieprzestrzeganie zakazu, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości przez sprzedawcę ma ten skutek, że organ wydający zezwolenie cofa to zezwolenie na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) omawianej ustawy, a ponadto sprzedawca ponosi odpowiedzialność karną za przestępstwo określone w art. 43 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Dodać też należy, że stosownie do ust. 2 tego artykułu taką samą odpowiedzialność karną jak sprzedawca ponosi kierownik zakładu handlowego, który nie dopełnia obowiązku nadzoru i przez to dopuszcza do popełnienia w tym zakładzie przestępstwa określonego w ust. 1 art. 43 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Ustawodawca w pierwszej kolejności wymienia osoby nieletnie jako te, którym nie powinno się sprzedawać w ogóle napojów alkoholowych. Podkreślenia wymaga, że w razie gdyby ustawodawca zakładał jako przesłankę wymogu cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powtarzalność pewnych zdarzeń, to wskazałby ją wprost jak w przypadku zakłócenia porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych (art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy). W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że Sąd Rejonowy w B. wyrokiem z dnia 9 lutego 2005 r. uznał sprzedawcę pracującego w lokalu skarżącego za winnego przestępstwa z art. 43 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi za to, że w dniu 3 grudnia 2004 r. sprzedał osobie małoletniej piwo marki "Tyskie". W tej sytuacji bez znaczenia jest okoliczność, iż ww. zdarzenie zostało zawinione nie przez skarżącego, a przez zatrudnionego pracownika. To skarżący jako przedsiębiorca odpowiadał w zakresie udzielonego mu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych za działanie podległego mu pracownika naruszające prawo, a w tym przypadku art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i nie zachodzi potrzeba wykazania mu winy w nadzorze nad zatrudnionym przez niego pracownikiem, dopuszczającym się powyższego naruszenia prawa. Wykazanie zaniedbań w nadzorze kierownika zakładu mogłoby natomiast pociągnąć dodatkowo odpowiedzialność karną tej osoby na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Należy podkreślić, że zaistnienie przesłanek warunkujących cofnięcie zezwolenia wpływa bezpośrednio na sytuację przedsiębiorcy, jako adresata wydanego zezwolenia i prowadzić musi do cofnięcia tego zezwolenia, stanowiącego jedną z form reglamentacji działalności gospodarczej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić żadnej wątpliwości, iż nieprzestrzeganie zasad sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie jest jedyną przesłanką hipotezy normy prawnej wynikającej z art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i tylko jej wystąpienie waży o obowiązku zastosowania sankcji w postaci zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Zupełnie bezpodstawne jest twierdzenie skarżącego, że na gruncie rozważanego przepisu podmiot gospodarczy może ponosić odpowiedzialność jedynie z tytułu braku właściwego nadzoru nad podległymi pracownikami i w przypadku wykazania zaniedbań w ich przeszkoleniu, w szczególności co do zasad sprzedaży alkoholu. Na podmiocie prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych spoczywa obowiązek zorganizowania jej w taki sposób, aby nie zaistniał jakikolwiek przypadek złamania zasady sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie. Nie może ten podmiot uniknąć zastosowania względem niego sankcji z art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez wykazanie, że dochował staranności przy doborze pracowników i ich przeszkolenia oraz przy sprawowaniu nad nimi nadzoru. Zważyć też należy, iż ustawodawca stworzył instrument dający możliwość usunięcia najmniejszych nawet wątpliwości co do pełnoletniości nabywcy napojów alkoholowych w postaci uprawnienia do zażądania okazania dokumentu stwierdzającego wiek nabywcy (art. 15 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości). Zarzut skarżącego naruszenia przepisu art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie został poparty żadnymi przekonywującymi argumentami i nie można przyjąć, że rygorystyczna regulacja prawna z art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości narusza przepis art. 2 Konstytucji, a więc zasadę, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa. Ustawodawca dla osiągnięcia celów nadrzędnych, aprobowanych w pełni przez Konstytucję RP, jest uprawniony do wprowadzenia rygoryzmu w przestrzeganiu norm, których naruszenie jest bardzo szkodliwe społecznie. Sprzedaż napojów alkoholowych osobom nieletnim niezależnie od jej przyczyn kłóci się z troską ustawodawcy o zapewnienie życia obywateli w trzeźwości, jako niezbędnego warunku "moralnego i materialnego" dobra Narodu. Używanie alkoholu przez osoby nieletnie jest zjawiskiem demoralizacji (art. 4 § 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz.U. z 2002 r. Nr 11, poz. 109 ze zm.). Do działań zmierzających do zapobiegania demoralizacji nieletnich należy zaliczyć konsekwentne egzekwowanie zakazu sprzedaży alkoholu osobom, które nie ukończyły 18 lat, jak i rygoryzm w stosowaniu przewidzianych przez prawo sankcji w razie złamania takiego zakazu. Wykładnia przepisu art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) wskazana przez skarżącego w skardze kasacyjnej, a więc dopiero wykazanie powtarzającego się zachowania skarżącego, nie sprzyjałaby ograniczeniu niekorzystnych wedle ustawodawcy zjawisk i powodowałaby niezałożoną przez niego swobodę przy badaniu zaistnienia kryteriów zastosowania przewidzianej w tym przepisie sankcji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela poglądu wyrażonego w orzeczeniu NSA z dnia 7 lipca 1998 r. II SN 714/98, że cofnięcie zezwolenia za sprzedaż alkoholu osobie nieletniej stanowi sankcję nieadekwatną i niewspółmierną do czynu, a sprzedaż alkoholu osobie nieletniej powinna mieć charakter wielokrotny albo szczególnie rażący z przyczyn przedstawionych wyżej. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił również zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przepisów procesowych, a konkretnie art. 145 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., gdyż stan faktyczny ustalony w tej sprawie nie był kwestionowany i nie budził żadnych wątpliwości. Spór dotyczył jedynie interpretacji przepisu art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości w związku z art. 15 ust. 1 pkt 2 tej ustawy i jego zastosowanie do konkretnie ustalonego stanu faktycznego. Skoro zatem skarga kasacyjna nie znajduje uzasadnionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.