I OSK 1300/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak Anna Łuczaj Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 10 października 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 2002/03 w sprawie ze skargi K. K. i L. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 czerwca 1995 r. sygn. akt II SA/Ka 2002/03, oddalił skargę K. K. i L. A. na postanowienie (błędnie określone w wyroku decyzją) Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]. nr [...], w przedmiocie podziału nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia organów, z których wynikało, iż zostało wszczęte z urzędu postępowanie, mające na celu wydzielenie z nieruchomości położonej w [...] i zapisanej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr 950/107 części gruntów zajętych pod drogi gminne: ulicę [...] i [...]. Postanowieniem z 17 kwietnia 2003 r. Prezydent Miasta [...] w oparciu o przepis art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobów sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130) oraz art. 123 kpa zaopiniował projekt podziału nieruchomości, położonej w [...] oznaczonej nr 950/107, uznając sporządzony projekt podziału, polegający na wydzieleniu z tej działki części gruntu, zajętego pod wymienione ulice, za zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia podano, że teren ten jest położony w jednostkach strukturalnych oznaczonych w planie symbolem "MU-I" (obszar mieszkaniowo-usługowy intensywnej zabudowy) oraz "B" (obszar pośredniej ochrony konserwatorskiej). Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli K. K. i L. A., posiadający łącznie 15/16 udziału w nieruchomości i zarzucając naruszenie prawa podnieśli, że ustalenie przebiegu pasa drogowego ulicy [...] i [...] utrudni korzystanie z ich nieruchomości. Od ul. [...] wąski, utwardzony pośrodku działki pas stanowi dojazd do ich budynku i lokali użytkowych. Ponadto na działce mają zamiar rozpocząć budowę domu jednorodzinnego, co uniemożliwi podział działki. Gmina powinna zaplanować przebieg tej drogi po sąsiednich działkach, stanowiących jej własność; projektowany przebieg drogi spowoduje też zbyt bliskie usytuowanie od drogi znajdującego się na działce budynku. W piśmie z dnia 13 czerwca 2003 r., przekazującym organowi drugiej instancji zażalenie wraz z aktami sprawy, Prezydent Miasta [...] podał, że wszczęte z urzędu postępowanie podziałowe miało na celu wydzielenie części nieruchomości zajętych pod drogi publiczne dla stworzenia podstaw do regulacji ich stanu prawnego w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z dokumentacją będącą w posiadaniu Urzędu, przebiegające przez teren wymienionej działki ulice [...] i [...] zostały uchwałą nr XX/161/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 31 marca 1987 r. zaliczone do dróg gminnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 144 kpa uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy stwierdził, że dokonanie z urzędu podziału jest dopuszczalne, jeżeli ma służyć realizacji celów publicznych. W takim razie plan miejscowy powinien wskazywać przeznaczenie terenu podlegającej podziałowi nieruchomości właśnie na cele publiczne. Odnosząc się zaś do argumentu podniesionego w piśmie Prezydenta, powołującym się na art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Kolegium stwierdziło, że od 30 maja 2001 r. nie wydaje się decyzji podziałowej, jeżeli toczy się postępowanie w trybie powołanego przepisu o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Zgodnie bowiem z art. 73 ust. 3a ustawy z 13 października 1998 r., jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. Kolegium powołało się także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r. sygn. akt P 5/99 (opublikowany w: OTK 2000/2/60) który stwierdził, że zajęcie terenu i wybudowanie drogi publicznej stworzyło nieodwracalny stan faktyczny. Wobec powyższego SKO uznając, że w sprawie nie została jednoznacznie określona podstawa prawna prowadzonego postępowania, uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując na konieczność jednoznacznego określenia podstawy prawnej prowadzonego postępowania. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli do sądu administracyjnego K. K. i L. A. domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. SKO - ich zdaniem – winno umorzyć postępowanie skoro podjęta procedura podziału nie znajduje oparcia w ustaleniach planu miejscowego. Treść uzasadnienia ignoruje podniesione przez strony zarzuty, co jest "cichym przyzwoleniem dla łamania prawa". Rozpoznając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał jej za zasadną. Sąd stwierdził, iż art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zw. dalej u.g.n.) służy innym celom niż przepis art. 96 ust. 1 tej ustawy. W przypadku postępowania w sprawie podziału nieruchomości, postanowienie zawierające opinię co do zgodności podziału z miejscowym planem jest wydawane w toku postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest podział nieruchomości i które kończy dopiero decyzja w sprawie zatwierdzenia podziału oparta o wskazany art. 96 ust. 1. Tym samym więc art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. zawiera szczególną normę odrębną od art. 106 kpa, a mieszczącą się w zakresie art. 123 kpa, ponieważ postanowienie wójta, burmistrza czy prezydenta miasta zawierające opinię w przedmiocie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z planem miejscowym dotyczy jednej z kwestii wynikającej w toku postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości, ale nie rozstrzyga w sposób kategoryczny (nie kończy postępowania) sprawy zatwierdzenia podziału. Sąd podzielił stanowisko skarżących, że z rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], przyjętego uchwałą nr 411/98 Rady Miejskiej w [...] z dnia 12 lutego 1998 r. nie wynika, iż przez teren działki nr 950/107 zostały poprowadzone linie rozgraniczające ul. [...] i [...]. Uzasadnienie postanowienia organu pierwszej instancji nie wskazuje też, czy istnieje możliwość zagospodarowania części działki pozostałej po wydzieleniu gruntów przeznaczonych pod wymienione ulice, co narusza wymóg art. 93 ust. 2 u.g.n. Wbrew twierdzeniom skarżących Sąd przyjął, iż gdy przedłożony projekt podziału nieruchomości nie jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego tak pod względem przeznaczenia terenu jak możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, to organ zobowiązany jest do wydania postanowienia stwierdzającego brak takiej zgodności, a nie umorzenie postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Sąd podkreślił też, że nie zawsze podział nieruchomości uzależniony jest od jego zgodności z ustaleniami planu miejscowego. W art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawodawca wymienił bowiem przypadki kiedy podział taki może nastąpić niezależnie od ustaleń planu miejscowego. W świetle punktu 3) tego artykułu ma to m.in. miejsce kiedy podział nieruchomości dokonywany jest w celu wydzielenia z niej części, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa. O jednym z takich przypadków stanowi przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a także piśmie przewodnim organu pierwszej instancji, przepis art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego następuje z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., a zatem z tym dniem część nieruchomości zajęta pod drogę publiczną staje się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zaś dotychczasowy właściciel nieruchomości traci prawo własności do tej części. Dochodzi zatem do podziału z mocy prawa takiej nieruchomości, której część pozostaje własnością dotychczasowego właściciela, zaś część zajęta pod drogę publiczną staje się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Jednakże podstawę wpisu w księdze wieczystej prawa własności nieruchomości nabytej w ten sposób przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego stanowi dopiero ostateczna decyzja administracyjna, która z reguły będzie wydawana po wytyczeniu granic wydzielonej nieruchomości, co jest niezbędne dla określenia cech nieruchomości przy jej wpisywaniu do księgi wieczystej. W tym przypadku na mocy art. 73 ust. 3a dodanego przez art. 10 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. nowelizującej m.in. ustawę z 13 października 1998 r. (Dz. U. Nr 45, poz. 497) wydając decyzję o podziale nieruchomości stwierdzającą przejęcie tej własności nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. W tym ostatnim przypadku zachodziłaby konieczność umorzenia postępowania prowadzonego w trybie art. 93 u.g.n. z uwagi na jego bezprzedmiotowość (art. 105 k.p.a.). Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że Kolegium zasadnie uznało konieczność określenia przez organ I instancji w oparciu o jakie przepisy zainicjował postępowanie. Zgromadzone w aktach materiały dowodowe nie pozwalały –wg Kolegium, którą to ocenę podzielił Sąd – na rozstrzygnięcie tej kwestii, a w szczególności wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 kpa. Sąd odwołał się do uchwały NSA z 4 maja 1998 r. (ONSA nr 3, poz. 79) w kwestii uprawnień organu odwoławczego. Według art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zatem postanowienie kasacyjne może być wydane tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w powołanym przepisie, a więc wtedy gdy – zdaniem organu odwoławczego – organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone przez tenże organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu zażaleniowym art. 136 kpa w zw. z art. 144 tej ustawy. Taka też sytuacja zaistniała w badanej sprawie, albowiem wyjaśnienie wskazanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze okoliczności nie mogło nastąpić w trybie dodatkowego uzupełniającego postępowania czyli poprzez zastosowanie art. 136 w zw. z art. 144 kpa, a koniecznym było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co mógł uczynić tylko organ I instancji. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwaną dalej ustawą Ppsa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. A. reprezentowany przez adwokata I. S. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów art. 188 ustawy Ppsa przez nierozpoznanie sprawy co do meritum oraz naruszenie prawa materialnego art. 39 ust. 1n ustawy o gospodarce nieruchomościami i naruszenie art. 105 § 1 kpa przez nieumorzenie postępowania. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia wyroku i orzeczenia co do meritum sprawy, względnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jako błędnie oceniono stanowisko SKO i Sądu jakoby wniosek miał zostać rozpatrzony w oparciu o art. 73 ustawy z 13.10.1998 r. Sytuacja prawna uregulowana tym przepisem odnosi się do stanu prawnego na dzień 31.12.1998 r., podczas gdy przebudowa ulicy miała miejsce w lipcu 1999 r. Zatem przepisy te nie będą miały zastosowania. Strona powołuje się na protokół odbioru z 2 sierpnia 1999 r. znajdujący się w aktach sprawy. Powoływana uchwała WRN w [...] nr XX/161/87 nie precyzuje przez jakie działki ma przebiegać ulica [...] i [...], a wyłącznie zawiera wykaz dróg gminnych, nie będąc jednocześnie podstawą do projektowania i rozpoczęcia inwestycji budowy drogi. Tym samym nie można powoływać się na nią jako podstawę prawną w ramach prawa miejscowego. WSA pominął także fakt, iż Prezydent Miasta [...] 12 lipca 2004 r. wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczając realizację budynku mieszkalnego, wielorodzinnego na spornej działce. W przypadku podzielenia działki i wydzielenia części pod inwestycję w sposób istotny zmienia się funkcjonalność i możliwość zagospodarowania części działki. Stan taki wymagałby rozstrzygnięcia czy pozostały grunt nadaje się do dalszego zagospodarowania oraz w jakim zakresie została naruszona jego funkcjonalność. Rozstrzygnięcia takiego brak, co stanowi istotne naruszenie art. 93 u.g.n. Błędnym jest także stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku jakoby podział nieruchomości nie musiał być uzależniony od jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarga zarzuca także, iż brak jest decyzji Wojewody o nabyciu z mocy prawa części nieruchomości na rzecz samorządu. Działania zmierzające do podziału nieruchomości zostały zainicjowane na jego gruncie dopiero w sierpniu 1999 r. oraz maju 2000 r., co w konsekwencji wyklucza objęcie tej sytuacji normą art. 73 ustawy z 13.10.1998 r. Zaskarżone orzeczenie WSA nie powinno się ostać, bowiem konieczne pozostaje rozpoznanie sprawy na gruncie regulacji materialnoprawnych oraz zweryfikowanie zaskarżonych decyzji w aspekcie podstawy prawnej i faktycznej na jakich zostały wydane. Cofnięcie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji doprowadzi wyłącznie do uzupełnienia postępowania oraz powtórzenia błędów w zakresie prawa materialnego, co uzasadnia wnioski skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy Ppsa Sąd odwoławczy rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która to przesłanka w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika obowiązek prawidłowego sformułowania podstaw tej skargi, czemu służy wprowadzony w art. 175 § 1 powołanej ustawy przymus radcowsko-adwokacki przy sporządzaniu tego środka odwoławczego. Sporządzona w tej sprawie skarga kasacyjna chociaż odpowiada wymaganiom formalnoprawnym, to postawione w niej zarzuty należy ocenić jako chybione. Jak wynika z treści zarzutów skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 ustawy Ppsa, czyli naruszeniu przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Jako naruszony przepis postępowania skarżący wskazał art. 188 ustawy Ppsa, który Sąd I instancji miał naruszyć przez nierozpoznanie sprawy co do meritum. Oceniając trafność tego zarzutu stwierdzić należy, że wskazany w skardze kasacyjnej art. 188 ustawy Ppsa został zamieszczony w dziale IV ustawy traktującym o środkach odwoławczych. Określa on kompetencje Sądu odwoławczego przewidując wydanie wyroku reformatoryjnego gdy NSA stwierdzi brak naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie przypadek naruszenia prawa materialnego w wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jak wynika z powyższego przepis ten nie ma zastosowania w postępowaniu przed sądem I instancji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami Naczelny Sąd Administracyjny ocenił go jako nietrafny. Przepis ten zezwala na dokonanie podziału nieruchomości, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. Zarzut naruszenia prawa materialnego może być skutecznie podniesiony tylko wówczas gdy zostanie w sprawie ustalony niewadliwie stan faktyczny. Tymczasem, co podniosło w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium, w toku postępowania nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności, a nawet jednoznacznie określona podstawa prawna. Ocenie legalności tego postanowienia, zawartej w zaskarżonym wyroku, nie sposób zarzucić naruszenia prawa, a zamieszczona tam wykładnia przepisów prawa materialnego zasługuje w pełni na aprobatę. Nie można także ocenić jako trafny zarzut naruszenia art. 105 § 1 kpa, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje, a wyrażona przez ten Sąd ocena kiedy będzie miał zastosowanie ten przepis w przedmiotowej sprawie jest prawidłowa i Naczelny Sąd Administracyjny w pełni ją podziela. Na marginesie zauważyć należy, iż sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej pozostaje w wyraźnej dysharmonii z jej uzasadnieniem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a zwłaszcza w niektórych jej fragmentach zwrócono trafnie uwagę na braki w postępowaniu przed organem administracji, co przy zaskarżeniu postanowienia kasacyjnego Kolegium w sposób oczywisty uzasadniało oddalenie skargi przez Sąd I instancji. Z powyższych względów uznając, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy Ppsa.