I OSK 562/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.) Anna Łuczaj Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 10 października 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 stycznia 2006 r. sygn. akt III SA/Łd 708/05 w sprawie ze skargi "J." S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody Ł. z dnia 14 września 2005 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Decyzją (...) z dnia 27 czerwca 2005 r. Starosta P. odmówił refundacji części kosztów związanych z zatrudnianiem młodocianych pracowników. W aktach administracyjnych znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru powyższej decyzji przez Spółkę w dniu 4 lipca 2004 r. W dniu 22 lipca 2005 r. do Powiatowego Urzędu Pracy w P. wpłynęło odwołanie od powyższej decyzji złożone przez Spółkę Akcyjną “J." z siedzibą w K. /następca prawny spółki z ograniczoną odpowiedzialnością o tej samej nazwie/. Z treści odwołania wynika, że Spółka otrzymała przedmiotową decyzję w dniu 5 lipca 2005 r. Do odwołania nie zostało załączone pełnomocnictwo dla Sławomira C., który w imieniu Spółki podpisał odwołanie. Pismem z dnia 18 sierpnia 2005 r. - Wojewoda Ł. wystosował do Spółki wezwanie do usunięcia w terminie 7 dni braków formalnych odwołania przez złożenie pełnomocnictwa udzielonego Sławomirowi C. oraz aktualnego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Wezwanie zostało doręczone Spółce w dniu 22 sierpnia 2005 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Spółka we wskazanym terminie przesłała do organu odwoławczego pismo, do którego załączono pełnomocnictwo datowane na dzień 9 sierpnia 2005 r., upoważniające Sławomira C. do reprezentowania Spółki we wszystkich sprawach z zakresu prawa pracy, administracyjnego i karnego przed wszystkimi sądami oraz organami administracji państwowej i samorządowej wszystkich instancji oraz odpis z Krajowego Rejestru Sądowego. Wojewoda Ł. postanowieniem z dnia 14 września 2005 r. (...), wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 28, art. 29, art. 32, art. 33 par. 1, par. 2 i par. 3, art. 127 par. 1, art. 129 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez Spółkę reprezentowaną przez Sławomira C. od decyzji Starosty P. z dnia 27 czerwca 2005 r. Wojewoda Ł. ocenił, że w przedmiotowej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, bowiem zostało ono wniesione przez osobę niebędącą w chwili złożenia odwołania pełnomocnikiem Spółki. Z treści nadesłanego przez Spółkę pełnomocnictwa wynika bowiem, że zostało ono udzielone w dniu 9 sierpnia 2005 r. natomiast odwołanie zostało sporządzone w dniu 19 lipca 2005 r. Również data wpływu odwołania do organu I instancji - 22 lipca 2005 r. - jest wcześniejsza niż data udzielenia pełnomocnictwa. Organ odwoławczy zaznaczył, że mając na uwadze fakt niedopuszczalności odwołania, nie wyjaśnił zagadnienia terminowości złożenia odwołania. Na powyższe postanowienie Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucając naruszenie art. 134 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wnosiła o uchylenie postanowienia, nakazanie organowi odwoławczemu rozpoznanie odwołania oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 18 stycznia 2006 r. III SA/Łd 708/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi “J." Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody Ł. z 14 września 2005 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że dokonując wstępnej kontroli środka zaskarżenia organ odwoławczy uznał, że odwołanie jest niedopuszczalne bowiem odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła osoba fizyczna niebędąca w dacie wniesienia odwołania pełnomocnikiem Spółki. Jako podstawę zaskarżonego postanowienia organ II instancji wskazał m.in. art. 134 Kpa. Sąd wywodził, że organ odwoławczy przed przystąpieniem do oceny żądań i zarzutów zawartych w odwołaniu jest zobowiązany do dokonania tzw. wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia. Kontrola ta polega na sprawdzeniu, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Możliwość wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych następuje w sytuacji wniesienia odwołania przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo złożenia go przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Pierwsza sytuacja obejmuje przypadki, gdy odwołanie wniosła osoba trzecia albo podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Przy czym, w razie gdy odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi, że decyzja zaskarżona dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie. Żadna ze wskazanych wyżej sytuacji nie zaistniała w sprawie. W rozpoznawanej sprawie odwołanie wniesione zostało w imieniu “J." S.A., a więc podmiotu legitymowanego do wniesienia odwołania od decyzji Starosty P. z dnia 27 czerwca 2005 r. Równocześnie było ono dotknięte brakiem formalnym, gdyż Sławomir C. - pracownik Spółki, który podpisał odwołanie w jej imieniu, nie załączył do akt sprawy pełnomocnictwa, do czego był obowiązany stosownie do art. 33 par. 3 Kpa. Uchybienie to powodowało, że organ miał obowiązek wezwania pełnomocnika strony postępowania do jego usunięcia przez nadesłanie pełnomocnictwa. W przedmiotowej sprawie Wojewoda Ł. wezwał Spółkę do nadesłania w terminie 7 dni m.in. pełnomocnictwa, z którego wynikałoby, iż Sławomir C. jest umocowany do działania w jej imieniu. W wyznaczonym terminie, zgodnie z art. 64 par. 2 Kpa, strona skarżąca wywiązała się z nałożonego na nią obowiązku, gdyż do organu wpłynęło pełnomocnictwo, z którego wynikało, że Sławomir C. jest pełnomocnikiem skarżącej Spółki. Uznanie w takiej sytuacji przez organ, że pełnomocnictwo to nie obejmowało upoważnienia do sporządzenia i wniesienia odwołania w imieniu Spółki, gdyż nosi datę 9 sierpnia 2005 r., a w związku z tym, że odwołanie wniesione zostało przez Sławomira C., jako osobę nieuprawnioną, było nieprawidłowe. W ocenie Sądu, zawarta w zaskarżonym postanowieniu ocena prawna jest błędna. W niniejszej sprawie niewątpliwe jest, że wnoszący odwołanie Sławomir C. nie czynił tego we własnym imieniu, lecz w imieniu innego podmiotu /“J." S.A./. W takiej sytuacji zawsze pamiętać należy, że odwołanie składa strona jedynie działająca przez pełnomocnika, wobec czego niezłożenie przez pełnomocnika stosownego upoważnienia winno skutkować wezwaniem samej strony do podpisania odwołania lub ewentualnie potwierdzenia czynności podjętych przez pełnomocnika przed udzieleniem mu pełnomocnictwa, w terminie i pod rygorem zastrzeżonym w art. 64 par. 2 Kpa, tj. rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Nieprawidłowe zaś było w takiej sytuacji wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania, jako wniesionego przez osobę niebędącą stroną, skoro z treści odwołania jasno wynika, że Sławomir C. nie wnosił go w imieniu własnym. W sprawie, wobec wątpliwości co do daty, od której pełnomocnik Spółki był umocowany do działania w jej imieniu, organ administracji winien ponownie wezwać stronę, tym razem do złożenia oświadczenia, czy potwierdza czynności dokonane przez pełnomocnika przed udzieleniem mu pełnomocnictwa lub podpisania odwołania przez osoby upoważnione do jej reprezentowania. Wojewoda tych czynności nie podjął. Pismo z dnia 16 stycznia 2006 r. skierowane do Sądu, w którym zawarte jest oświadczenie członków Zarządu Spółki o zatwierdzeniu odwołania wniesionego przez Sławomira C. oraz dołączone do skargi pełnomocnictwo wskazuje, że gdyby Wojewoda Ł. wezwał Spółkę do potwierdzenia wniesienia odwołania, strona złożyłaby takie oświadczenie. Wojewoda Ł. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Podstawą skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy: 1. naruszenie przepisu art. 183 par. 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w postaci niedoręczenia stronie wnoszącej kasację przed wydaniem wyroku pisma strony skarżącej z dnia 11 stycznia 2006 r. skutkujące tym, iż wnoszący kasację nie miał możliwości ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w tym piśmie, a tym samym został pozbawiony możliwości obrony swych praw, 2. naruszenie przepisu art. 54 par. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w postaci pozbawienia strony wnoszącej kasację możliwości uwzględnienia skargi w całości poprzez brak doręczenia pisma skarżącego z dnia 11 stycznia 2006 r. mającego decydujący wpływ na zakończenie przedmiotowej sprawy. Na tych podstawach wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku ewentualnie o stwierdzenie nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że rozprawa przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi została wyznaczona na dzień 18 stycznia 2006 r. i tego samego dnia został wydany zaskarżony wyrok. Po zamknięciu rozprawy i wydaniu przedmiotowego wyroku, tj. dnia 19 stycznia 2006 r. do Urzędu Wojewódzkiego w Ł. wpłynęło pismo skarżącej, “J." z siedzibą w K. /podpisane przez dwóch członków zarządu Spółki/, zatwierdzające zarówno odwołanie jak i wszelkie inne czynności dokonane przez osobę podpisaną na odwołaniu, jako dostarczone w imieniu i ze skutkiem dla skarżącego. Pismo to miało decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, ponieważ dopiero w nim mocodawca potwierdził czynności dokonane przez niewłaściwie umocowanego pełnomocnika. Ze względu na to, iż pismo to nie zostało przesłane Wojewodzie Ł. przed wydaniem wyroku, nie mógł on się do niego ustosunkować, ani przedstawić swojego stanowiska w przedmiotowej kwestii, wobec czego należy uznać, że został pozbawiony możliwości obrony swoich praw. Wojewoda Ł. został również w ten sposób pozbawiony możliwości uwzględnienia skargi na podstawie art. 54 par. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na zatwierdzenie przez mocodawcę czynności dokonanych przez pełnomocnika. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skargę kasacyjną oparto na przesłance nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyliczonej w art. 183 par. 2 pkt 5 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wedle której “Nieważność postępowania zachodzi: jeżeli strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw". Nieważność postępowania z powodu pozbawienia strony możliwości obrony swoich praw ma miejsce wówczas, gdy z powodu naruszenia przez Sąd lub stronę przeciwną określonych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu. Postępowanie sądowoadministracyjne jest postępowaniem kontradyktoryjnym, którego istota polega na tym, że występują w nim strony, których stanowiska są przeciwstawne, w związku z czym postępowanie jest sporem prowadzonym przez strony przed sądem. Stanowi o tym expressis verbis art. 32 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi “W postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi". Sytuacja prawna stron postępowania sądowoadministracyjnego oparta jest na zasadzie równego prawa do obrony w sporze o zgodność z prawem wykonywania administracji publicznej. Standardy tego prawa do obrony wyznacza art. 45 ust. 1 Konstytucji “Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". Zasada równego prawa do obrony jest realizowana w ciągu całego postępowania sądowoadministracyjnego, a jednym z jej wyrazów jest jawność tego postępowania wobec stron. Jawność postępowania to jawność akt sądowych w tym jawność pism procesowych kierowanych przez strony do sądu. Dla wykonania obowiązku zagwarantowania jawności, strony mają obowiązek składania pism wraz z odpisami dla doręczenia ich stronie przeciwnej /art. 47 par. 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Brak doręczenia przez sąd pisma procesowego strony, które miałoby znaczenie dla obrony swoich praw przez stronę przeciwną może prowadzić do nieważności postępowania. W sprawie nie doszło do naruszenia prawa do obrony organu wykonującego administrację publiczną. W toku postępowania administracyjnego, jak zasadnie wywodził Sąd w zaskarżonym wyroku, organ administracji publicznej obowiązany był podjąć czynności w celu usunięcia braków formalnych odwołania, wzywając stronę do ich usunięcia. Dokonana wadliwa wykładnia, ograniczająca konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności, przez wyprowadzanie ograniczenia prawa odwołania z przepisów o pełnomocnictwie, co do których strona uzupełniła braki jest naruszeniem prawa przez organ wykonujący administrację publiczną. Na organie administracji publicznej ciążył obowiązek podjęcia czynności wyjaśnienia, jeżeli miał wątpliwości co do skuteczności czynności pełnomocnika, a zwłaszcza wezwania do podpisania odwołania przez stronę. Pismo procesowe strony przeciwnej z 16 stycznia 2006 r. nie mogło mieć znaczenia prawnego dla obrony praw przez Wojewodę Ł. Przyjęta w art. 54 par. 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, hipotetyczna możliwość prawna dokonania samokontroli przez organ wykonujący administrację publiczną, nie może być zakwalifikowana jako naruszenie prawa do obrony. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.