III SA/Łd 708/05

Dnia 18 stycznia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Asesor WSA Ewa Alberciak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2006 roku sprawy ze skargi J. M. Dystrybucja Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. M Dystrybucja Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością A z siedzibą w P. wystąpiła do Powiatowego Urzędu Pracy w P. z wnioskiem o refundację kosztów szkolenia młodocianych pracowników zatrudnionych w celu nauki zawodu. Decyzją Nr [...]z dnia [...] Starosta [...] odmówił refundacji części kosztów związanych z zatrudnianiem młodocianych pracowników. W aktach administracyjnych znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru powyższej decyzji przez Spółkę w dniu 4 lipca 2004 r. W dniu 22 lipca 2005 r. do Powiatowego Urzędu Pracy w P. wpłynęło odwołanie od powyższej decyzji złożone przez Spółkę Akcyjną A z siedzibą w K. (następca prawny spółki z ograniczoną odpowiedzialnością o tej samej nazwie). Z treści odwołania wynika, że Spółka otrzymała przedmiotową decyzję w dniu 5 lipca 2005 r. Do odwołania nie zostało załączone pełnomocnictwo dla S. C., który w imieniu Spółki podpisał odwołanie. Pismem z dnia 18 sierpnia 2005 r. – Wojewoda [...] wystosował do Spółki wezwanie do usunięcia w terminie 7 dni braków formalnych odwołania przez złożenie pełnomocnictwa udzielonego S. C. oraz aktualnego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Wezwanie zostało doręczone Spółce w dniu 22 sierpnia 2005 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Spółka we wskazanym terminie przesłała do organu odwoławczego pismo, do którego załączono pełnomocnictwo datowane na dzień 9 sierpnia 2005 r., upoważniające S. C. do reprezentowania Spółki we wszystkich sprawach z zakresu prawa pracy, administracyjnego i karnego przed wszelkimi sądami oraz organami administracji państwowej i samorządowej wszystkich instancji oraz odpis z Krajowego Rejestru Sądowego. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] Nr [...], wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 28, art. 29, art. 32, art. 33 § 1, § 2 i § 3, art. 127 § 1, art. 129 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez Spółkę reprezentowaną przez S. C. od decyzji Starosty [...]ego z dnia [...] Wojewoda [...] ocenił, że w przedmiotowej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, bowiem zostało ono wniesione przez osobę nie będącą w chwili złożenia odwołania pełnomocnikiem Spółki. Z treści nadesłanego przez Spółkę pełnomocnictwa wynika bowiem, że zostało ono udzielone w dniu 9 sierpnia 2005 r. natomiast odwołanie zostało sporządzone w dniu 19 lipca 2005 r. Również data wpływu odwołania do organu I instancji – 22 lipca 2005 r. - jest wcześniejsza niż data udzielenia pełnomocnictwa. Organ odwoławczy zaznaczył, że mając na uwadze fakt niedopuszczalności odwołania, nie wyjaśniał zagadnienia terminowości złożenia odwołania. Na powyższe postanowienie Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucając naruszenie art. 134 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wnosiła o uchylenie postanowienia, nakazanie organowi odwoławczemu rozpoznanie odwołania oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż z samego faktu udzielenia pełnomocnictwa wynika wola mocodawcy do powierzenia prowadzenia sprawy pełnomocnikowi. Złożenie pełnomocnictwa spowodowało usunięcie wady odwołania i stanowi potwierdzenie wcześniej dokonanej czynności w postępowaniu. Bez znaczenia, w ocenie skarżącej Spółki pozostaje okoliczność, iż pełnomocnictwa udzielono po wniesieniu odwołania. Stwierdzono ponadto, że Spółka wniosła do Wojewody [...]ego szereg odwołań zaś treść wezwania z dnia 18 sierpnia 2005 r. nie wskazywała, której sprawy dotyczy przedmiotowe wezwanie. Uzasadniając zarzut naruszenia przez Wojewodę [...] art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego skarżąca Spółka podniósł, że przed wydaniem decyzji organ nie poinformował strony o skutkach prawnych "zaistniałej sytuacji procesowej" i stwierdził, że gdyby to uczyniono, Spółka usunęłaby przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Podkreślono, że od listopada 2004 r. S. C. jest umocowany pełnomocnictwem ogólnym do występowania w imieniu Spółki. Na potwierdzenie tego faktu do skargi załączono pełnomocnictwa ogólne udzielone S. C. w dniu 2 listopada 2004 r., kolejne z dnia 2 grudnia 2004 r. (sporządzone w związku z przekształceniem spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w spółkę akcyjną), pełnomocnictwo z dnia 6 sierpnia 2003 r. udzielone radcy prawnemu K. H. – S. oraz pełnomocnictwo substytucyjne z dnia 5 listopada 2004 r. udzielone przez ww. radcę prawnego S. C. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie uzasadniając swoje stanowisko analogicznie jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ podniósł również, że Spółka nie poinformowała organów administracji, iż wcześniej udzielała pełnomocnictwa S. C. Ponadto organ argumentował, że z treści pełnomocnictwa udzielonego w dniu 9 sierpnia 2005 r. nie wynikało, że ów pełnomocnik jest umocowany do reprezentowania Spółki w konkretnej sprawie, co zdaniem organu oznaczałoby, iż jest uprawniony do reprezentowania Spółki od samego początku. W dniu 16 stycznia 2006 r. do Sądu wpłynęło pismo podpisane przez dwóch członków Zarządu Spółki, w którym zawarto oświadczenie o zatwierdzeniu odwołania wniesionego przez S. C. oraz wniosek o rozpoznanie sprawy pod nieobecność skarżącego oraz pełnomocnika. Skarżąca Spółka podtrzymała dotychczasowe stanowisko, sformułowane zarzuty oraz wnioski. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to , że sąd administracyjny badając legalność zaskarżonej decyzji ocenia, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron, oraz procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja zaś lub postanowienie, stosownie do art. 145 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi : a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie, Wojewoda [...] odstąpił od merytorycznego załatwienia sprawy tj. rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Spółkę Akcyjną A. Dokonując wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia organ odwoławczy uznał, że odwołanie jest niedopuszczalne bowiem odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła osoba fizyczna nie będąca w dacie wniesienia odwołania pełnomocnikiem Spółki. Jako podstawę zaskarżonego postanowienia organ II instancji wskazał m.in. art. 134 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niewątpliwie organ odwoławczy przed przystąpieniem do oceny żądań i zarzutów zawartych w odwołaniu jest zobowiązany do dokonania tzw. wstępnej kontroli wniesionego środka zaskarżenia. Kontrola ta polega na sprawdzeniu, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Możliwość wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych następuje w sytuacji wniesienia odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo złożenia go przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Pierwsza sytuacja obejmuje przypadki, gdy odwołanie wniosła osoba trzecia albo podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Przy czym, w razie gdy odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi, że decyzja zaskarżona dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie ( patrz B. Adamiak, J. Borkowski " Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne" Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2002 str. 243). Niewątpliwie żadna ze wskazanych wyżej sytuacji nie zaistniała w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie odwołanie wniesione zostało w imieniu [...] S.A., a więc podmiotu legitymowanego do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...]ego z dnia [...] Równocześnie było ono dotknięte brakiem formalnym, gdyż S. C. – pracownik Spółki, który podpisał odwołanie w jej imieniu, nie załączył do akt sprawy pełnomocnictwa, do czego był obowiązany stosownie do art. 33 § 3 Kpa. Uchybienie temu obowiązkowi powodowało powstanie po stronie organu administracyjnego obowiązku wezwania pełnomocnika strony postępowania do jego usunięcia przez nadesłanie pełnomocnictwa. W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] wezwał Spółkę do nadesłania w terminie 7 dni m.in. pełnomocnictwa, z którego wynikałoby, iż S. C. jest umocowany do działania w jej imieniu z pouczeniem, że nieusunięcie w wyznaczonym terminie braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania . W wyznaczonym terminie, zgodnie z art. 64§ 2 k.p.a., strona skarżąca wywiązała się z nałożonego na nią obowiązku, gdyż do organu wpłynęło pełnomocnictwo, z którego wynikało, że S. C. jest pełnomocnikiem skarżącej Spółki. Uznanie w takiej sytuacji przez organ, że pełnomocnictwo to nie obejmowało upoważnienia do sporządzenia i wniesienia odwołania w imieniu Spółki, gdyż nosi datę 9 sierpnia 2005 r., a w związku z tym, że odwołanie wniesione zostało przez S. C., jako osobę nieuprawnioną, było nieprawidłowe. W ocenie Sądu, zawarta w zaskarżonym postanowieniu ocena prawna jest błędna. W niniejszej sprawie niewątpliwe jest, że wnoszący odwołanie S. C. nie czynił tego we własnym imieniu, lecz w imieniu innego podmiotu ([...] S.A.). W takiej sytuacji zawsze pamiętać należy, że odwołanie składa strona jedynie działająca przez pełnomocnika, wobec czego niezłożenie przez pełnomocnika stosownego upoważnienia winno skutkować wezwaniem samej strony do podpisania odwołania lub ewentualnie potwierdzenia czynności podjętych przez pełnomocnika przed udzieleniem mu pełnomocnictwa, w terminie i pod rygorem zastrzeżonym w art. 64 § 2 k.p.a. tj. rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania. Nieprawidłowe zaś było w takiej sytuacji wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania, jako wniesionego przez osobę nie będącą stroną, skoro z treści odwołania jasno wynika, że S. C. nie wnosił go w imieniu własnym (patrz wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 19 czerwca 1998 r. sygn. I SA/Lu 641/97 i 642/97). W przedmiotowej sprawie, wobec wątpliwości co do daty, od której pełnomocnik Spółki był umocowany do działania w jej imieniu, organ administracji winien ponownie wezwać stronę, tym razem do złożenia oświadczenia, czy potwierdza czynności dokonane przez pełnomocnika przed udzieleniem mu pełnomocnictwa lub podpisania odwołania przez osoby upoważnione do jej reprezentowania. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1999 r. I SA 1535/98 (Lex nr 48566), zgodnie, z którym ponieważ uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego nie są kompletne, stąd przy wyjaśnieniu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym. Zgodnie zaś z tymi zasadami, w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika bądź przekroczenia zakresu umocowania - ważność czynności zależy od jej potwierdzenia przez mocodawcę ( art. 103 § 1 k.c.). Podobnie stwierdził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2001 r. I SA 335/00 (Lex nr 55745) uznając, że nawet brak umocowania pełnomocnika nie przesądza o nieskuteczności czynności procesowej, gdyż – zgodnie z przepisami prawa cywilnego (art. 103 § 1 k.c.) – istnieje możliwość potwierdzenia czynności przez mocodawcę, sanująca dokonaną czynność niewłaściwie umocowanego pełnomocnika. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] zaniechał powyższych działań, co oznacza, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane bez dokładnego wyjaśnienia kwestii umocowania pełnomocnika, a w konsekwencji z naruszeniem art. 134 Kpa. jak również art. 7, art. 9 i 64 § 2 Kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż istotą postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy co do istoty, w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kpa). W tym kontekście wydanie postanowienia na podstawie art. 134 Kpa tj. postanowienia o charakterze procesowym powinno nastąpić jedynie w tych stanach faktycznych, w których nie ma prawnych możliwości wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2001r. sygn. akt IV SA 786/99). Treść pisma skarżącej Spółki z dnia 16 stycznia 2006 r. skierowanego do Sądu, w którym zawarto wyraźne oświadczenie członków Zarządu Spółki o zatwierdzeniu odwołania wniesionego przez S. C. oraz dołączone do skargi pełnomocnictwa z wcześniejszych dat nie pozostawiają wątpliwości, iż gdyby Wojewoda [...] wezwał Spółkę do potwierdzenia ważności wniesionego odwołania, strona skarżąca złożyłaby analogiczne oświadczenie. Powyższe skłania Sąd do oceny, iż naruszenie przepisów prawa procesowego w niniejszej sprawie nie tylko mogło mieć wpływ, ale wręcz miało wpływ na wynik postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględniając powyższe rozważania winien także podjąć niezbędne kroki zmierzające do ustalenia daty doręczenia Spółce decyzji Powiatowego Urzędu Pracy w P. Nr [...] z dnia [...] (skarżąca spółka twierdzi, że otrzymała powyższą decyzję w dniu 5 lipca 2005 r., natomiast ze znajdującego się w aktach administracyjnych dowodu doręczenia decyzji wynika, iż otrzymała ją w dniu 4 lipca 2005 r.) oraz do ustalenia daty nadania przez Spółkę odwołania, gdyż jak sam zaznaczył kwestia zachowania terminu do wniesienia odwołania nie była przedmiotem jego ustaleń i oceny. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) wskazanej już wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Z uwagi na brak przymiotu wykonalności , orzekanie w trybie art. 152 p.p.s.a. o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia Sąd uznał za bezprzedmiotowe.