II OSK 368/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Tadeusz Geremek ( spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 540/06 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu gospodarczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 października 2006 roku w sprawie oznaczonej sygn. akt II SA/Wr 540/06 ze skargi W. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu gospodarczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a nadto orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przytoczył następujący stan faktyczny. Decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. Burmistrz Miasta O. umorzył postępowanie z wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na działce nr [...], ponieważ obiekty objęte tym wnioskiem zostały już zrealizowane a w sprawie tej postępowanie prowadzi organ nadzoru budowlanego. Działka ta w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta O. położona jest na obszarze o symbolu [...], przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną, uprawy polowe i ogrodnicze, usługi na terenach mieszkaniowych, zaś w planie przeznaczonym jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dopuszcza się niewielkie zakłady rzemieślnicze, usługowe i produkcyjne nieuciążliwe, a realizacja zabudowy możliwa wyłącznie po przeprowadzeniu wyprzedzających badań archeologicznych. Uprzednio na skutek anonimowego zawiadomienia z dnia [...] maja 2000 r. o budowaniu szopy przy skrzyżowaniu ulic organ nadzoru budowlanego dokonał przy udziale skarżącego w dniu [...] czerwca 2000 r. oględzin działki nr [...] i stwierdził wybudowanie tam warsztatu samochodowego przyjętego do użytkowania pismem z dnia [...] lutego 1999 r. oraz pomieszczenia gospodarczego o wymiarach 9,50 x 4,0 m i wys. 2,20 bez instalacji, położonego przy drodze publicznej, bez pozwolenia na budowę. W toku kolejnych oględzin w dniu [...] stycznia 2001 r. organ stwierdził, że w obiekcie są dwa pomieszczenia, w jednym znajdowały się m. in. butle z tlenem i propan, drugie zaś pomieszczenie wykorzystywane było jako garaż. Według oświadczenia inwestora obiekt ten został wybudowany w 1977 roku. Decyzją z dnia [...] stycznia 2001 roku organ nadzoru na podstawie art. 103 ust. 3 prawa budowlanego, w zw. z art. 40, 42 ust. 2, art. 54 ust. 1, art. 56 prawa budowlanego z 1974 r. i § 59 rozporządzenia z dnia 20.02.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48) nakazał M. i W. B. wykonanie następujących czynności niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem - uzyskać zgodę właścicieli działek nr [...] i [...] o przybliżenie się do granic ich działek, uzyskać zgodę na przeniesienie linii kablowej [...] przechodzącej pod wybudowanym obiektem, wykonać dokumentację techniczną obiektu wraz z niezbędnymi uzgodnieniami (w zależności od sposobu użytkowania obiektu), uzyskać pozwolenie na użytkowanie tego obiektu w terminie do dnia 30 maja 2001 r., zaś niewykonanie tych czynności spowoduje wydanie decyzji w trybie art. 37 ust. 2 prawa budowlanego z 1974 r. W nawiązaniu do tej decyzji inwestor przedstawił pisma Burmistrza i Starosty dotyczące braku uregulowania stanu prawnego działki nr [...] oraz pismo Rejonu Energetycznego, że zamiast przesunięcia linii kablowej wystarczające jest jej zabezpieczenie, co inwestor już wykonał i możliwe jest pozostawienie obiektu nad trasą tej linii. W pismach do organu nadzoru budowlanego Rejon Energetyczny również wyjaśnił, że kabel elektryczny przebiegający pod garażem został zabezpieczony zgodnie z odpowiednią normą, w związku z czym posadowienie garażu nie ma wpływu na pracę kabla, kabel nie zagraża budowli, a sposób zabezpieczenia gwarantuje jego bezpieczną eksploatację. W kolejnym piśmie Rejon Energetyczny zmienił dotychczasowe stanowisko po otrzymaniu ze Starostwa Powiatowego informacji o przechowywaniu w obiekcie butli z gazami technicznymi, gdyż prowadzenie, zgodnie z powołaną normą techniczną, kabli przez pomieszczenia i strefy zagrożone wybuchem lub pożarem należy ograniczyć do kabli zasilających urządzenia w tych pomieszczeniach lub strefach. Decyzją z dnia [...] października 2002 r. organ nadzoru, na podstawie art. 103 ust. 3 prawa budowlanego, w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 i art. 54 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. nakazał inwestorom rozbiórkę obiektu gospodarczego. W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że podstawą rozbiórki jest niewykonanie zaleceń wynikających z decyzji z dnia [...].01.2001 r., gdyż inwestorzy nie uzyskali zgody na przesunięcie przedmiotowej linii kablowej. Zabudowa linii jest niezgodna z przepisami budowy linii elektroenergetycznych. Zakład Energetyczny nie wyraził zgody na wybudowanie garażu na tej linii. Decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy, skoro bezskuteczny upływ terminu, przewidziany na wykonanie obowiązku, powoduje konieczność wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu. Zdaniem organu odwoławczego nie miało znaczenia niepowiadomienie inwestorów o treści pisma z Zakładu Energetycznego. W dniu [...] lutego 2003 r. skarżący złożył do organu odwoławczego pismo traktowane jako wniosek o wznowienie postępowania, niepowodujące jednak wszczęcia postępowania z uwagi na złożenie przez niego skargi do sądu administracyjnego. Inwestor dołączył również do pisma ekspertyzę uprawnionych rzeczoznawców i pismo Zakładu Energetycznego o dopuszczalności użytkowania garażu nad kablem [...] oraz opis normy dopuszczającej ułożenie kabla w ziemi na głębokości od 100 cm z możliwością założenia odpowiedniej osłony. W skardze do sądu administracyjnego inwestor wyjaśnił, że obiekt wybudował w 1977 roku, a zmodernizował w latach 1991 - 1993. Następnie w 2000 roku złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie obiektu. W obszernym wywodzie skarżący zarzucał organowi I instancji brak obiektywizmu, ponieważ żądanie przeniesienia linii kablowej było niewytłumaczalne, a organ ten poinformował błędnie Zakład Energetyczny o innym przeznaczeniu obiektu, a następnie powołując nieistniejącą normę dotyczącą kabli nawierzchniowych orzekł o rozbiórce obiektu. Wymiana pism pomiędzy organem a Zakładem Energetycznym odbyła się bez wiedzy inwestorów. W uzupełnieniu skargi skarżący podnosił, ze podstawą legalizacji garażu powinien być art. 49 prawa budowlanego, zaś podstawą decyzji o rozbiórce był nieobowiązujący już art. 37 prawa budowlanego z 1974 roku. Organ dowolnie ustalił garażowo - warsztatowy charakter obiektu i poczynił te ustalenia z naruszeniem art. 81 kpa. W kolejnym uzupełnieniu skargi skarżący dołączył decyzję organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2005 r., stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...].10.2002 r. i to na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 3 i 7 kpa. Skarżący wniósł także o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji, bowiem bezpodstawne było nałożenie obowiązku przeniesienia linii kablowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wraz z jego uzasadnieniem. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na wstępie przypomniał, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207 z 2003 r., poz. 2016 ze zm.), przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r., natomiast do obiektów takich stosuje się przepisy dotychczasowe. Te przepisy dotychczasowe to nie tylko przepisy art. 37 - 39 ustawy z 1974 r. - Prawo budowlane dotyczące obiektów budowlanych wybudowanych niezgodnie z przepisami, stanowiące odpowiednik art. 48 nowej ustawy, ale także przepisy art. 40 i art. 42 poprzedniej ustawy, których odpowiednikami w owej ustawie były przepisy art. 50 - 51 i art. 55 ust. 1 pkt 3. Zdaniem Sądu I instancji ustawodawca w poprzedniej ustawie nie ustanowił żadnego powiązania prawnego pomiędzy niewykonaniem czynności nakazanych w decyzji z art. 40, a możnością nakazania rozbiórki z art. 37, tak jak to uczynił w nowej ustawie w przepisach z art. 51. Sąd wskazał także, że przepis art. 40 poprzedniej ustawy dotyczył zmiany lub przeróbek na obiekcie, nie zaś dostarczania dokumentów, zaś stosowanie art. 42 obejmowało obiekty, co do których wydano nakaz przewidziany w art. 40. Z dawnej ustawy wynikało niewątpliwie, że organ powinien dokonać najpierw pełnych ustaleń i zasadniczych ocen na tle art. 37, a następnie dopiero po wykluczeniu stosowania art. 37, organ mógł przystąpić do rozpatrywania odrębnej sprawy stosowania art. 40. W żadnym razie ustawową podstawą nakazania rozbiórki obiektu nie mogło być niewykonanie decyzji wydanej na podstawie art. 40, a w szczególności niedostarczenie organowi jakichkolwiek dokumentów. Zbierania dokumentów dotyczył art. 56 poprzedniej i dotyczy art. 81 c nowej ustawy oraz odpowiednie instytucje postępowania wyjaśniającego z kpa. Zdaniem Sądu nie miało zatem prawnego znaczenia w niniejszej sprawie, zarówno wydanie decyzji na podstawie art. 40 i jej niewykonanie, jak też wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności tej decyzji. Natomiast istotne było, że w decyzji z dnia [...].10.2002 r. organ I instancji powołał jako okoliczność uzasadniającą stosowanie art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z 1974 r. fakt niewykonania przez inwestorów zaleceń wynikających z decyzji o nałożeniu obowiązków na podstawie art. 40 dawnej ustawy. W ocenie Sądu trafnie wytknięto w skardze, jako naruszenie art. 7, 8, 10 i art. 81 kpa prowadzące do poczynienia dowolnych i niedozwolonych procesowo ustaleń faktycznych. Organ bezkrytycznie przyjął za prawdziwe oświadczenie inwestora, że obiekt wykonano w 1977 r. Najpierw należało ustalić w sposób niewątpliwy, że obiekt powstał przed dniem 01.01.1995 r., a następnie wskazać konkretny przepis prawa budowlanego obowiązujący w dacie rozpoczęcia samowolnej budowy i nakładający na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Następnie należało zbadać przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 dawnej ustawy. Oceniając wniosek skarżącego, co do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z art. 156 §1 pkt 2 kpa, Sąd I instancji wskazał, że przyjęcie tej przesłanki ma charakter ocenny, gdyż pojęcie naruszenia prawa w sposób rażący jest niedookreślone. Samo błędne powołanie możliwej innej podstawy prawnej decyzji nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. W myśl przepisu art. 174 wskazanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania, iż naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Sądowi ocenę zasadności. W sprawie niniejszej skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W szczególności nie znajduje uzasadnienia wniosek skarżącego o zmianę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w części zaskarżonej poprzez uwzględnienie w tym zakresie skargi i stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] stycznia 2003 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu gospodarczego i poprzedzającej ją decyzji organu nadzoru budowlanego I instancji. Żądanie stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji w oparciu o przesłankę określoną w art.156 § 1 pkt 2 kpa tj. wydanie tych decyzji z rażącym naruszeniem prawa jest w świetle niespornych okoliczności sprawy, żądaniem zbyt daleko idącym. Zważyć należy, że wskazany wyżej przepis określa przesłanki (przyczyny nieważności), z których każda może być samodzielną podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, z tym jednak że w odniesieniu do przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, niewątpliwie chodzi o decyzje dotknięte tą wadliwością w takim stopniu, że należy uznać je za bezwzględnie nieważne. Naruszenie prawa jest kwalifikowane jako "rażące", gdy samo w sobie ma taki charakter, jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych (glosa J. Borkowskiego do wyroku NSA z dnia 16.07.2003 r. w sprawie IV SA 4263/01 opublikowana w Orzecznictwie Sądów Polskich 2004/9/113). Zgodzić się należy zatem z poglądem Sądu I instancji, że przyjęcie tej przesłanki nieważności decyzji, ma w pewnej mierze charakter ocenny. Z tego względu Sąd I instancji wskazując na uchybienia procesowe i naruszenia prawa materialnego w zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. uznał, że nie mogą one stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Przesłanki takiej nie stwarza również stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2001 r., w której nakazano inwestorom wykonanie wskazanych tam czynności niezbędnych do doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem (decyzją nr [...] z dnia [...].02.2005 r.). Skarżący słusznie kwestionował decyzję nakazującą mu wykonanie wskazanych w niej czynności w oparciu o art. 40, 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., ponieważ przepisy te nie stanowiły podstawy do nałożenia na skarżącego tego rodzaju obowiązków, bowiem określał on jedynie jakie przeróbki lub zmiany należy wykonać, aby doprowadzić nieruchomość do stanu zgodnego z przepisami. Jednakże, jak to wskazano wyżej, stwierdzenie nieważności tej decyzji nie może pociągać za sobą skutku prawnego w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie pobudowanego obiektu. Słuszne jest stanowisko organu I instancji, co do zasad postępowania wynikających z przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. w odniesieniu do obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę, tj. kolejności oceny, czy w danym przypadku istnieją podstawy do rozbiórki tego obiektu, czyli zastosowania art. 37 tej ustawy, a dopiero po wykluczeniu tej ewentualności należało zastosować nałożenie na inwestora obowiązków określonych w art. 40 ustawy, zmierzających do legalizacji samowolnej budowy. Niespornym jest, że organ odwoławczy nie stosował tej kolejności w ocenie skutków samowoli budowlanej inwestora i w ogóle nie przystąpił do wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla stosowania art. 37 dawnej ustawy, jeżeli przyjąć, że obiekt ten powstał przed dniem 01.01.1995 r. W związku z tym Sąd I instancji zasadnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jakie okoliczności organ odwoławczy winien wyjaśnić w ponownym postępowaniu. Dotyczy to m. in. ustaleń, co do treści planu miejscowego (lub jego braku). Uchybienia te stanowiły naruszenie przepisów prawa materialnego, a także przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, skutkujące w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchyleniem decyzji organów I i II instancji. Z tych względów w oparciu o art. 184 powołanej wyżej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.