I SA/Wa 810/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Rudnicka sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) asesor WSA Sławomir Antoniuk Protokolant referendarz sądowy Aneta Wirkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2006 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie pomocy materialnej oddala skargę. I S.A./Wa 810/06 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] /995/Op/06 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej W. z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...] odmawiającej przyznania pomocy materialnej, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej W. z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta W., odmówiono M. S. przyznania pomocy materialnej. Odwołanie od tej decyzji złożył M. S. Rozpatrując odwołanie i całokształt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że przepis art. 6 kpa nakłada na organy administracji publicznej m. in. obowiązek oparcia podejmowanych przez nie rozstrzygnięć na przepisach prawa, w tym dotyczących umocowania organów do wydawania aktów administracyjnych. Ponadto zgodnie z art. 169 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Organ II instancji wskazał również, że w myśl art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) organami gminy są wójt (burmistrz, prezydent miasta), przy czym zgodnie z ust.3 tego przepisu, ilekroć w ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także prezydenta miasta. Przepis art. 39 ust.1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej; z kolei wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu do wydawania decyzji. Analogiczne rozwiązanie zawiera art. 268 a kpa. Zdaniem organu odwoławczego powyższe regulacje jednoznacznie wskazują, że tylko wójt, burmistrz, prezydent miasta mogą skutecznie upoważnić zastępców lub pracowników do wydania w swoim imieniu indywidualnych decyzji administracyjnych. Jeżeli z jakiejkolwiek przyczyny osoba udzielająca pełnomocnictwa utraci uprawnienie do wydania decyzji administracyjnych (np. w wyniku wygaśnięcia mandatu), to osoba która została umocowana utraci swe uprawnienia. W ocenie Kolegium pełnomocnictwo udzielone w trybie art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie uprawnia danej osoby do działania w imieniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) bez względu na to, kto pełniłby tę funkcję, lecz stanowi podstawę do działania w imieniu konkretnej osoby, która – na zasadach zawartych w odrębnych przepisach została wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta). Organ II instancji podniósł, że art. 26 ust 1 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.) wymienia sytuacje, w których następuje wygaśnięcie mandatu wójta, burmistrza, prezydenta miasta. W szczególności zgodnie z pkt 2 tego przepisu wygaśnięcie następuje wskutek pisemnego zrzeczenia się mandatu. Z kolei art. 28 e ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że wygaśnięcie mandatu wójta przed upływem kadencji jest równoznaczne z odwołaniem jego zastępców. W przekonaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w sytuacji, gdy – stosownie do art. 26 a ust. 1 powołanej ustawy – to wójt powołuje swych zastępców, odwołanie powołanych w tym trybie zastępców powoduje również odwołanie wszystkich innych osób reprezentujących wójta (burmistrza, prezydenta miasta), tj. działających dotąd w jego imieniu na podstawie udzielonych przez niego pełnomocnictw. Odwołanie to będzie w przypadku tych osób równoznaczne z wygaśnięciem rzeczonych pełnomocnictw. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 11 września 1992 r. (IV S.A. 404/92 ONSA 1993/2/50), w którym sąd stwierdził, że jeżeli nie ma organu właściwego (wakat) do wydania decyzji administracyjnej, to żaden pracownik urzędu gminy nie może być upoważniony przez nieistniejący organ do działania w jego imieniu. Ponadto organ wskazał, że wygaśnięcie mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) uznać należy za tożsame ze śmiercią mocodawcy, jeżeli chodzi o skutki ważności udzielonych przez osobę, której mandat wygasł pełnomocnictw do określonego działania w jego imieniu. Reasumując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wraz z wygaśnięciem mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wygasają wszelkie pełnomocnictwa do działania w imieniu osoby, której mandat jako wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wygasł. Organ podkreślił, że w związku z rezygnacją przez L. K. z funkcji Prezydenta W., stanowisko to pozostało nie obsadzone od dnia [...] grudnia 2005r. Skutkowało to odwołaniem z mocy prawa wszystkich jego zastępców i wygaśnięciem pełnomocnictw udzielonych pracownikom do działania w jego imieniu. Z kolei do dnia wydania decyzji nie została wyznaczona osoba do pełnienia funkcji Prezydenta W., zgodnie z art. 28f ustawy o samorządzie gminnym. Dlatego, w ocenie organu II instancji, brak jest podstaw do uznania, że Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy W. był upoważniony przez Prezydenta do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. S. Skarżący zarzucił, że został pozbawiony zasiłku, który był jego jedynym źródłem utrzymania. Wskazał na swoją trudną sytuację życiową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że kontrola sądowo –administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W rozpatrywanej sprawie ma zastosowanie przepis art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.). Stanowi on, że w sprawach pomocy społecznej należących do zadań gminy, decyzje administracyjne wydaje kierownik ośrodka pomocy społecznej, któremu upoważnienia do działania w tym zakresie udziela organ wykonawczy gminy, a więc wójt, burmistrz, prezydent miasta. Jak podkreśla się w doktrynie (por. Komentarz do art. 268 a KPA, C. Martycz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, G. Łaszyca, i inni, Zakamycze 2005), treść analizowanego przepisu wskazuje nie na fakultatywny charakter tego upoważnienia, ale na obowiązek jego udzielenia - i to konkretnemu podmiotowi, jakim jest kierownik ośrodka pomocy społecznej. Wynika z tego, że organ wykonawczy gminy nie tyle może, co ma obowiązek udzielenia upoważnienia wskazanemu wyżej organowi do wydawania decyzji, który będzie je wydawał w imieniu własnym, a nie w imieniu wójta, burmistrza czy prezydenta miasta. Powyższa regulacja uszła uwadze organu II instancji, który analizując upoważnienia do wydawania decyzji skupił się na przepisach ogólnych zawartych w ustawach samorządowych, gdzie upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) działa w imieniu mocodawcy, podczas gdy kierownik ośrodka pomocy społecznej działa z upoważnienia tych organów, lecz decyzje wydaje w imieniu własnym. Jednakże powyższa kwestia nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Do wydania decyzji administracyjnej konieczne jest bowiem posiadanie przez podmiot ją wydający upoważnienia przez aktualnego piastuna organu. Dotyczy to sytuacji, w których ustawa przewiduje możliwość udzielenia upoważnienia do wydawania aktów w imieniu organu np. art. 39 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym, a także gdy ustawa nakłada taki obowiązek, jak w art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej. Nie ma więc znaczenia, czy upoważnienie organu administracyjnego dotyczy działania w jego imieniu, czy w imieniu własnym z mocy ustawy, jak to zostało unormowane w wyżej wskazanym przepisie ustawy o pomocy społecznej. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy W., wydając decyzję pierwszoinstancyjną w dniu [...] stycznia 2006 r., nie legitymował się skutecznym upoważnieniem wydanym przez osobę aktualnie piastującą urząd prezydenta W., gdyż mandat L. K. wygasł [...] grudnia 2006r. Wobec tego udzielone przez niego upoważnienie straciło swoją moc. Przyjęcie odmiennego rozumowania, przy zastosowaniu wykładni celowościowej, w istocie sprowadzałoby się do odstąpienia od wymogów zawartych w art. 110 ust. 7 ustawy i dopuszczenia do wydawania decyzji z upoważnień innych osób, jeżeli byłyby to osoby piastujące w przeszłości urząd prezydenta W. Ponadto stanowiłoby to akceptację przez Sąd konsekwencji prawnych braku bezzwłocznego obsadzenia przez Prezesa Rady Ministrów osoby do pełnienia funkcji prezydenta W. Dopiero w dniu [...] lutego 2006 r. Prezes Rady Ministrów wyznaczył w trybie art. 28f. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) osobę pełniącą funkcję prezydenta, do czasu objęcia obowiązków przez nowo wybranego prezydenta. Nie ulega wątpliwości, że to właściwa władza publiczna obowiązana jest zapewnić nieprzerwaną działalność organów samorządu terytorialnego. Wymaga zwrócenia uwagi, że wakat na stanowisku prezydenta W. nie był zdarzeniem nagłym. Już w październiku 2006 r. wiadomo było, że L. K. został [...] elektem RP i znana była również data upływu drugiej kadencji [...] A. K. Gdyby te daty nie były znane, to wówczas ewentualnie można byłoby rozważać, czy zasadne jest przełamanie wykładni językowej przepisu art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej. Przestrzeganie prawa, w tym wymagań formalnych, przy wydawaniu decyzji jest wartością społeczną. Zatem Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że nie można dopuścić do sytuacji, w której kontrolowane przez organ decyzje dotknięte nieważnością, pozostałyby w obrocie prawnym, gdyż bezwzględnym obowiązkiem tego organu jest badanie, czy decyzję wydał organ właściwie umocowany do jej wydania. Odnosząc się do zarzutów skarżącego w przedmiocie pozbawienia go przez organ zaskarżoną decyzją prawa do pomocy materialnej podnieść należy, że wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzja kasacyjna nie rozstrzygnęła sprawy merytorycznie, lecz otworzyła drogę do ponownego rozpoznania wniosku skarżącego w postępowaniu przed organem I instancji bez przesądzania kierunku rozstrzygnięcia, a tym samym do ustalenia zasadności wniosku. Biorąc powyższe pod uwagę, sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.).