II GSK 165/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie NSA Jan Bała Andrzej Kuba (spr.) Protokolant Karolina Polkowska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2412/05 w sprawie ze skargi Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na decyzję Ministra Zdrowia z dnia 5 października 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w sprawie dotyczącej ubezpieczeń zdrowotnych uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 10 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2412/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ), uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Zdrowia z 5 października 2005 r. Nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję z 26 sierpnia 2005 r., w której Minister Zdrowia stwierdził nieważność zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia Nr [...] z 16 czerwca 2005 r. Zarządzenie to wydane było w sprawie sposobu i trybu rozpatrywania wniosku o wdrożenie nowego programu terapeutycznego (lekowego) w zakresie programów finansowanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Minister stwierdzając nieważność zarządzenia pierwszą swoją decyzją z 26 sierpnia 2005 r., zarzucił naruszenie art. 33 ust. 1 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. Nr 159, poz. 1548) w zw. z § 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 11 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Zdrowia (Dz.U. Nr 134, poz. 1439); art. 36-39 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. Nr 210, poz. 2135), zwana dalej ustawą o świadczeniach; art. 5-7 ustawy z 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz.U. Nr 97, poz. 1050) oraz przepisy Dyrektywy Rady 89/105 EWG dotyczącej przejrzystości środków regulujących ustalanie cen na produkty lecznicze przeznaczone do użytku przez człowieka oraz włączenia ich w zakres krajowego systemu ubezpieczeń zdrowotnych. Minister stwierdził, że Prezes NFZ naruszył przepisy prawa poprzez wykroczenie w przedmiotowym zarządzeniu poza właściwość rzeczową. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes NFZ, nie zgadzając się zarzutami organu nadzoru, wyjaśnił, że przedmiotem zakwestionowanego zarządzenia jest sposób i tryb dochodzenia do identyfikacji istniejącego problemu zdrowotnego lub ważnego zjawiska epidemiologicznego i podjęcie decyzji o zasadności finansowania działań zmierzających do walki z tymi problemami albo do wdrożenia nowej procedury medycznej. Decyzja o przyjęciu danego programu zdrowotnego pozostaje poza przedmiotem regulacji zarządzenia, podobnie jak wybór realizatora. Prezes NFZ powołał się na art. 48 ustawy o świadczeniach, dający NFZ swobodę działania na każdym etapie postępowania. Nie zgodził się również z innymi zarzutami, które podnosił Minister Zdrowia. Minister Zdrowia po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał swoją pierwszą decyzję w mocy. Odnosząc się do zarzutów Prezesa NFZ, Minister wskazał, że proces opracowywania, wdrażania, realizowania i finansowania programu zdrowotnego, Fundusz winien rozpoczynać od dostrzeżenia problemu zdrowotnego lub zjawiska epidemiologicznego, a tymczasem zgodnie z § 1 pkt 3 zarządzenia, określone w nim zostały: sposób i tryb postępowania przy rozpatrywaniu programów terapeutycznych (lekowych), a w szczególności zasady ich wdrażania. Minister stwierdził, że wprowadzony zakwestionowanym zarządzeniem wzór wniosku (§ 3 ust.2 zarządzenia), jak również następująca po jego złożeniu procedura badania wniosku pod względem formalnym (§ 4 i 5 zarządzenia) może w określonych sytuacjach ograniczyć prawo i obowiązek konsultanta krajowego do inicjowania programu zdrowotnego. Minister Zdrowia podkreślił, że swoboda działania Prezesa NFZ wskazana w art. 48 ust. 1 ustawy o świadczeniach ograniczona być musi obowiązującymi przepisami prawa, zwłaszcza w zakresie wskazanym w decyzji z 26 sierpnia 2005 r. Katalog zamknięty wnioskodawców ogranicza istotne uprawnienia innych podmiotów do alarmowania NFZ o dostrzeżonym problemie zdrowotnym lub ważnym zjawisku epidemiologicznym. Zdaniem Ministra Prezes NFZ zarządzeniem wyłączył możliwość pozyskiwania informacji z innych źródeł. Minister Zdrowia wskazał, że przepisy ustawy o świadczeniach wyraźnie przewidują zakres udziału Prezesa NFZ w procesie refundacji leków, dlatego też w jego ocenie tworzenie dodatkowych regulacji, na mocy których Prezes NFZ będzie uprawniony do podejmowania działań w tym zakresie, wykracza poza obowiązujące przepisy prawa, kreuje pozaustawowy system refundacji leków ze środków publicznych. Minister Zdrowia stwierdził również, iż zarządzenie to stoi w sprzeczności z treścią art. 5 ustawy o cenach, który wskazuje na jakie produkty lecznicze i wyroby medyczne ustala się ceny urzędowe. Określenie cen urzędowych dla wszystkich leków finansowanych ze środków publicznych, których dysponentem jest NFZ, spowodowałoby nieprawidłowe wykonanie przez Ministra upoważnień ustawowych do wydania rozporządzeń. Organ nadzoru wskazał również na niezgodność zarządzenia z prawem Unii Europejskiej. Prezes NFZ wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, domagając się uchylenia obu decyzji Ministra Zdrowia. Podniósł te same zarzuty jak w odwołaniu od pierwszej decyzji Ministra oraz wskazał na naruszenie art. 10 i 80 k.p.a. poprzez niezapoznanie strony z materiałem dowodowym i pozbawienie możliwości czynnego udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu Prezes NFZ podniósł, że zarządzenie miało na celu ujednolicenie sposobu uzyskiwania informacji od podmiotów zewnętrznych o istniejących problemach zdrowotnych czy epidemiologicznych oraz zapewnienie transparentności działania Narodowego Funduszu Zdrowia w tym zakresie. Stwierdził również, iż realizacja zdrowotnego programu lekowego nie jest formą refundacji leków i pośredniego podejmowania decyzji w tym zakresie, dlatego też nie może być mowy o naruszeniu Dyrektywy Rady EWG, gdyż nie ma ona zastosowania do przeprowadzania tej procedury. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż wskazywał skarżący. Sąd stwierdził naruszenie prawa poprzez wadliwe wskazanie art. 163 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach, jako podstawy prawnej swojego działania. Przepis tego artykułu wskazuje na kompetencje nadzorcze Ministra Zdrowia w stosunku do NFZ, przepis ten jednak, na co zwrócił uwagę Sąd, legitymuje Ministra Zdrowia do stwierdzenia nieważności wyłącznie dwóch rodzajów aktów: uchwał przyjmowanych przez Radę NFZ oraz decyzji podejmowanych przez Prezesa NFZ. W świetle powyższego Sąd badał, czy wydane przez Prezesa NFZ zarządzenie stanowi jego decyzję w rozumieniu ustawy o świadczeniach i czy każde rozstrzygnięcie Prezesa NFZ w sprawach powierzonych jego kompetencji stanowi decyzję. Sąd stwierdził, że zarządzenie stanowi pewien plan, program postępowania - nie obejmując samej decyzji o przyjęciu danego programu zdrowotnego do realizacji, która pozostaje poza przedmiotem regulacji tego zarządzenia, podobnie jak wybór jego realizatora. Sąd przyjął, że przedmiotowe zarządzenie należy do aktów woli, które nie są objęte materią decyzyjną. Sprawy, w których Prezes NFZ może podejmować akty woli w formie decyzji (art. 24 ustawy o świadczeniach) zostały precyzyjnie określone w art. 102 ust. 5 ustawy o świadczeniach, dlatego też Prezes NFZ miał prawo wydać przedmiotowe zarządzenie, zmierzające do ustalenia zasad postępowania w zakresie uzyskiwania informacji od podmiotów zewnętrznych o istniejących problemach zdrowotnych czy epidemiologicznych i zapewnienie transparentności działania NFZ w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że do aktu, jakim jest zarządzenie Prezesa NFZ, Minister Zdrowia nie może stosować stwierdzenia nieważności tego aktu, nawet gdyby naruszał on prawo. Sąd wskazał jednakże na szereg innych środków nadzoru przysługujących Ministrowi Zdrowia, którymi mógłby się posłużyć. Są one wymienione w art. 165 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Należą do nich: żądanie udostępnienia Ministrowi przez NFZ dokumentów związanych z działalnością NFZ lub ich kopii oraz zapoznania się z ich treścią; żądanie przekazania wszelkich informacji i wyjaśnień dotyczących działalności NFZ od Rady NFZ, Prezesa NFZ i jego zastępców oraz wszystkich pracujących na rzecz funduszu; żądanie udostępnienia przez świadczeniodawcę wszelkich informacji, dokumentów i wyjaśnień dotyczących realizacji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej; żądanie udostępniania przez podmiot, o którym mowa w art. 163 ust. 1 pkt 3 wszelkich informacji, dokumentów i wyjaśnień dotyczących czynności wykonywanych na rzecz NFZ. Konsekwencją realizacji tych uprawnień jest możliwość wydania zaleceń, mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i dostosowanie działalności podmiotu do przepisów prawa, wyznaczając mu termin do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Konsekwencją nieusunięcia w terminie stwierdzonych nieprawidłowości może być nałożenie kary pieniężnej w wysokości do miesięcznej wartości umowy łączącej te podmioty z NFZ, której dotyczą nieprawidłowości lub wystąpienie do dyrektora oddziału NFZ o rozwiązanie umowy ze świadczeniobiorcą albo podmiotem, o którym mowa w art. 163 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Sąd wskazał również, iż ustawa o świadczeniach reguluje także zakres czynności kontrolnych działalności i stanu majątkowego NFZ w celu sprawdzenia, czy działalność NFZ jest zgodna z prawem, jego statutem i interesem świadczeniobiorców i świadczeniodawców. Minister Zdrowia wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 163 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 102 ust. 5 pkt 24 ustawy o świadczeniach poprzez zanegowanie prawidłowości podstawy prawnej wskazanej przez Ministra Zdrowia rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność zarządzenia Nr [...] Prezesa NFZ. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd nieprawidłowo ocenił, iż przedmiotowe zarządzenie Prezesa NFZ nie mieści się w pojęciu "decyzji", jakim posługuje się przepis art. 163 ust. 2 w zw. z art. 102 ust. 5 pkt 24 ustawy o świadczeniach. W ocenie Ministra Zdrowia zarządzeniu temu należało przypisać cechy decyzji administracyjnej, gdyż określa ono sposób i tryb postępowania przy rozpatrywaniu programów terapeutycznych (lekowych), a w szczególności: tryb i zgłaszania i rozpatrywania wniosku o wdrożenie, zakres informacji objętych wnioskiem, zasady wdrażania programów terapeutycznych (lekowych). Zdaniem Ministra, Prezes NFZ uregulował proces decyzyjny wewnątrz Funduszu, zadecydował o sposobie postępowania w zakresie wniosków o wdrożenie programów zdrowotnych, którego efektem miałoby być wdrożenie programu finansowego ze środków publicznych. Minister Zdrowia podniósł, że przyjęcie przez Sąd, iż decyzje, o których mowa w art. 102 ust. 5 pkt 24 oraz art. 163 ust. 2 ustawy o świadczeniach, są decyzjami administracyjnymi nie znajduje uzasadnienia w samej ustawie. Ustawa bowiem rozróżnia pojęcie decyzji i decyzji administracyjnej. Organ wskazał również, iż Prezes NFZ również traktuje wydawane przez siebie zarządzenia jako decyzje, o których mowa w art. 163 ust. 2 ustawy o świadczeniach, gdyż przesyła swoje zarządzenia Ministrowi Zdrowia do badania w trybie art. 163 ust. 4 ustawy o świadczeniach. Prezes uznaje zatem, iż podejmowane przez niego decyzje w sprawach określonych w ustawie, rozumiane mogą być jako swoista formuła jednoosobowego kierowania, mogą mieć formę zarządzeń, co do czego zdaniem Ministra Zdrowia nie było między organami sporu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarzut naruszenia prawa materialnego, a konkretnie przepisu art. 163 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 102 ust. 5 pkt 24 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. Nr 210, poz. 2135 ze późn. zm.), zwanej dalej ustawą o świadczeniach, poprzez zanegowanie zastosowania tego przepisu jako podstawy prawnej w niniejszej sprawie, jest trafny i uzasadniony. Dokonaną w zaskarżonym wyroku wykładnię przepisu art. 163 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach, kwestionującą zastosowanie przez Ministra Zdrowia środków nadzoru przewidzianych w tym przepisie, a mianowicie stwierdzenia nieważności decyzji do spornego zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ) Nr [...] z dnia 16 czerwca 2005 r., należano uznać za błędną z przyczyn następujących. W pierwszej kolejności wymaga rozważenia treść omawianego przepisu i dokonanie wykładni semantycznej przepisu, a w szczególności pojęcia "decyzji" w rozumieniu przepisu art. 163 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił rozumowania Sądu I instancji, że używając w tym przepisie terminu "decyzja" ustawodawca posługiwał się jedynie kategorią decyzji administracyjnych określoną w przepisie art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, a więc indywidualnymi aktami administracyjnymi zewnętrznymi. Przeciwnie należało przyjąć, że przepis art. 163 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy w zasadzie nie dotyczy właśnie decyzji administracyjnych podejmowanych w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 104 i następne k.p.a.), bowiem do tych decyzji administracyjnych mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (postępowania odwoławczego, nadzwyczajnych środków uchylenia lub stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej) np. decyzje administracyjne wydawane przez Prezesa NFZ na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach. Samo pojęcie "decyzja" występujące w różnych aktach prawnych – ustawach może mieć różne znaczenie prawne i podejmowanie decyzji nie oznacza zawsze jedynie wydawania decyzji administracyjnych. W doktrynie prawa administracyjnego panował przeważający pogląd, że nie samo oznaczenie aktu woli organu administracji publicznej, a jego charakter prawny i odniesienie do sensu i celu określonych przepisów prawa rozstrzyga, czy należałoby zastosować względem tegoż aktu woli organu przepisy art. 104 i następne kodeksu postępowania administracyjnego. Przyjęcie w zaskarżonym wyroku, iż decyzje, o których mowa w przepisie art. 163 ust. 2 ustawy o świadczeniach są decyzjami administracyjnymi nie znajduje również uzasadnienia w samej ustawie o świadczeniach. W przepisach ustawy o świadczeniach wymienione są bowiem zarówno decyzje (art. 163 ust. 2, art. 102 ust. 5 pkt 24), jak i decyzje administracyjne (art. 154 ust. 6 i art. 181 ust. 2), na co Sąd I instancji nie zwrócił uwagi, mimo że w technice prawodawczej obowiązuje zasada jednolitości terminologicznej, polegająca na oznaczaniu jednakowych pojęć jednakowymi określeniami. Dodatkowym argumentem przemawiającym za tym, iż przepis art. 163 ust. 2 ustawy o świadczeniach operując pojęciem "decyzji", nie utożsamia tego określenia "decyzji" jedynie z decyzją administracyjną (jak to czyni Wojewódzki Sąd Administracyjny), o czym świadczy chociażby zawarte w art. 163 ust. 5 wyłączenie negatywne, tj. katalog decyzji, które nie podlegają nadzorowi Ministra Zdrowia. Są wśród nich między innymi decyzje w sprawach wynikających z pełnienia funkcji pracodawcy w rozumieniu kodeksu pracy. Skoro nie są to decyzje administracyjne i nie podlegają nadzorowi Ministra Zdrowia w trybie art. 163 ust. 2 ustawy o świadczeniach, to nie było potrzeby wyraźnego wyłączenia tych decyzji Prezesa Funduszu spod badania nadzorczego Ministra Zdrowia. W sprawie niniejszej Prezes NFZ wydając kwestionowane zarządzenie Nr [...] z dnia 16 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu rozpatrywania wniosku o wdrożenie nowego programu terapeutycznego (lekowego) w zakresie programów finansowanych przez Narodowy Fundusz Zdrowia na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 5, pkt 21 i 25 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy o świadczeniach, niewątpliwie nie podjął decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. Natomiast analiza prawna przedmiotowego zarządzenia Prezesa NFZ, określającego tryb rozpatrywania wniosku o wdrożenie nowego programu terapeutycznego, zakres informacji objętych wnioskiem i zasady wdrażania programów terapeutycznych (lekowych), powinna naprowadzić Sąd I instancji na drogę uznania tego zarządzenia jako innej "decyzji" niż decyzja administracyjna w rozumieniu art. 163 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach. Jeszcze raz należy podkreślić, że przepis art. 163 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy nie utożsamia pojęcia "decyzji" jako aktu woli organu – Prezesa NFZ podejmowanych w różnych sprawach należących do jego kompetencji przewidzianych w ustawie, a w szczególności w art. 48 i art. 102 ust. 1 i 5 ustawy o świadczeniach, z decyzjami administracyjnymi wydawanymi przez Prezesa NFZ w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach). Nadzór Ministra Zdrowia pod względem legalności, rzetelności i celowości działalności Narodowego Funduszu Zdrowia obejmuje między innymi badanie decyzji podejmowanych przez Prezesa NFZ i stwierdzenie nieważności decyzji w całości lub części, w przypadku gdy narusza ona prawo (art. 163 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach). Kompetencje nadzorcze Ministra wynikają również z zasad ogólnych ustawy o świadczeniach sformułowanych w przepisie art. 11 ust. 1 ustawy, który określił w pkt 6 ust. 1 art. 11, że do zadań ministra właściwego do spraw zdrowia w zakresie objętym ustawą należy sprawowanie nadzoru nad ubezpieczeniami zdrowotnymi w zakresie określonym w Dziale VII. Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie podważając zakresu przedmiotowego tego nadzoru, zakwestionował jedynie uprawnienie organu nadzorczego do stosowania środka z art. 163 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach względem przedmiotowej decyzji – zarządzenia Prezesa NFZ Nr [...], uznając, że zarządzenie to nie ma charakteru decyzji administracyjnej, o której jest mowa w tym przepisie. Takie rozumienie tego przepisu przez WSA, jak wyżej wykazano, okazało się błędne, gdyż jeśli przepis art. 163 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach dotyczyłby decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a., to ustawodawca przewidziałby dla nich stosowny tryb odwoławczy lub też miałyby zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku decyzji z art. 163 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach, Prezes NFZ zgodnie z art. 163 ust. 4 tej ustawy te swoje decyzje przekazuje ministrowi właściwemu do spraw zdrowia niezwłocznie nie później niż w ciągu 3 dni roboczych od dnia ich podjęcia. W świetle zaś przepisu art. 181 ust. 2 omawianej ustawy w sprawach, o których mowa w art. 163 ust. 2 i 3 minister właściwy do spraw zdrowia wydaje decyzje administracyjne i dopiero te decyzje ministra podlegają regułom kodeksu postępowania administracyjnego również w zakresie postępowania odwoławczego i skargowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Treść przepisu, art. 181 ust. 2, wskazuje wyraźnie na rozróżnienie, jakiego dokonał ustawodawca względem "decyzji" Prezesa NFZ podlegających nadzorowi Ministra Zdrowia od decyzji administracyjnych Ministra Zdrowia wydanych w trybie nadzorczym na podstawie art. 163 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było przeszkód prawnych, co do zasady, do zastosowania przepisu art. 163 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach względem kwestionowanego zarządzenia Prezesa NFZ, o ile minister miałby podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa w tym zarządzeniu. WSA nie badał merytorycznie zgodności kwestionowanego zarządzenia z prawem i nie oceniał prawidłowości zaskarżonej decyzji Ministra Zdrowia stwierdzającej nieważność tego zarządzenia z powodu naruszenia konkretnych przepisów prawa wymienionych w decyzji Ministra Zdrowia, uznając jedynie, że Minister nawet gdyby takie naruszenie prawa stwierdził w badanym zarządzeniu ("decyzji"), to mógłby stosować wyłącznie środki nadzorcze wynikające z przepisów art. 165, 166 i 167 ustawy o świadczeniach. Nie był zaś władny zastosować przepisu art. 163 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach i stwierdzić nieważność decyzji – zarządzenia Prezesa NFZ Nr [...] z przyczyn wyłuszczonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wszechstronna wykładnia przepisu art. 163 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy zarówno językowa, systemowa i celowościowa, prowadzi do wniosku, że pojęcie "decyzji" użyte w tym przepisie obejmuje również akty woli organu podlegające nadzorowi, nie stanowiące decyzji administracyjnych, a więc i tego rodzaju decyzje jak kwestionowane zarządzenie Prezesa NFZ, to konsekwentnie należało stwierdzić, że uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Zdrowia tylko z powodu zastosowania przez niego przepisu art. 163 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach stanowiło naruszenie tego przepisu, co skutkowało uwzględnienie skargi kasacyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji winien zatem rozważyć wszystkie zarzuty skargi Prezesa NFZ dotyczące zaskarżonej decyzji nadzorczej Ministra, czy decyzja ta zasadnie wskazała na naruszenie konkretnych przepisów prawa w kwestionowanym zarządzeniu i to zarówno przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, jak również innych przepisów ustaw i dyrektywy Rady 89/105 EWG. W tym zakresie sprawa dotychczas nie została rozpoznana i dlatego Sąd kasacyjny nie mógł zastosować przepisu art. 188 p.p.s.a. i zająć stanowiska, czy istotnie przedmiotowe zarządzenie naruszało prawo w takim stopniu, aby nakładało na organ nadzorczy obowiązek zastosowania przepisu art. 163 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.