II OSK 795/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz ( spr. ) Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1035/06 w sprawie ze skargi D. Ż. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego oddala skargę kasacyjną. II OSK 795 / 07 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez D. Ż. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2005r., którą to decyzją umorzono prowadzone postępowanie w ramach nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. na wniosek D. Ż. właścicielki jednej z części budynku mieszkalnego bliźniaczego przy ul. [...] w W. przeprowadził kontrolę robót budowlanych przy remoncie dachu drugiej części budynku przy ul. [...] w W. i ustalił, że T. i W. S. wykonali samowolnie roboty budowlane polegające m.in. na wykonaniu nowego pokrycia dachowego, ścianki oddzielenia ogniowego i wymianie murłaty. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] marca 2002 r. utrzymanym w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r. nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia "opinii technicznej dotyczącej wykonanego remontu dachu i pokrycia dachu przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz czy roboty zostały wykonane z zachowaniem obowiązujących w tym zakresie norm". Wniesiona przez D. Ż. do Wojewódzkiego Sąd Administracyjny, skarga na powyższe postanowienie wyrokiem tegoż Sądu z dnia 10 listopada 2004r. (sygn. akt 7/IV SA 1867/03) została oddalona. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2003r. na podstawie art.51 ust.1 pkt.2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm. - dalej zwanej Prawem budowlanym), nałożył na T. i W. S. obowiązek dostarczenia "inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót przy remoncie dachu i pokrycia dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W." Po rozpatrzeniu odwołania D. Ż. na powyższą decyzję, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2003r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 listopada 2004 r. (sygn. akt 7/IV SA 2871/03) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2003r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji uznając, że nałożenie obowiązku przedstawienia inwentaryzacji budowlanej, nie jest nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu przepisu art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podejmując ponownie postępowanie przeprowadził w dniu [...] lipca 2005 r. kontrolę budynku przy ul. [...]. Po zapoznaniu się z wynikami kontroli w dniu [...] lipca 2005 r. skarżąca D. Ż. złożyła oświadczenie pisemne, w którym podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, że w wyniku nadbudowy inwestor przekroczył linię podziału pomiędzy swoją częścią budynku, a częścią bliźniaczego budynku skarżącej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że roboty budowlane polegające na wykonaniu remontu dachu i pokrycia dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. wykonane zostały z zachowaniem obowiązujących w tym zakresie norm i warunków technicznych i w związku z tym decyzją z dnia [...] listopada 2005r. umorzył prowadzone postępowanie w ramach nadzoru budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania D. Ż. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2006r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniach swych decyzji organy stwierdziły, że przedmiotem postępowania było wykonanie robót budowlanych przy remoncie dachu polegające na wykonaniu nowego pokrycia dachowego, ścianki oddzielenia ogniowego i wymianie murłaty. Organy oparły się na opinii technicznej sporządzonej przez mgr inż. arch. H. B.-P. oraz mgr inż. J. Z., z której wynika, że "Wszystkie roboty konstrukcyjno-budowlane wykonano zgodnie z Polskimi Normami i obowiązującymi przepisami." Stan techniczny konstrukcji więźby oraz stan robót wykończeniowych oceniono jako dobry. "Przyjęte rozwiązania konstrukcyjno-materiałowe nie naruszają stateczności konstrukcji budynku oraz nie powodują przekroczenia stanów granicznych nośności i użytkowania poszczególnych elementów konstrukcyjnych. (...) Wszystkie wykonane roboty remontowe nie stwarzają zagrożeń dla mieszkańców posesji i osób postronnych." Zdaniem organów przeprowadzone czynności kontrolne ustaliły, że inwestor wykonał remont dachu polegający na naprawie połaci dachu i obróbek dekarskich. Stwierdzono również, iż bezpośrednio pod dachem znajduje się pomieszczenie strychu, które nie jest użytkowane na inne cele. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż w danym przypadku nie można nałożyć obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, dlatego dalsze prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. D. Ż. wniosła skargę na powyższą decyzję wskazując, iż roboty budowlane wykonane przez T. i W. S. nie polegały na remoncie dachu, lecz na nadbudowie górnej kondygnacji w budynku mieszkalnym bliźniaczym w ten sposób, że obecnie różnica poziomów obu dachów wynosi około 25 cm. W wyniku tej nadbudowy inwestor przekroczył linię podziału pomiędzy swoją częścią budynku, a częścią bliźniaczego budynku skarżącej, bowiem zlokalizował na konstrukcji dachowej budynku skarżącej fragment ściany, nadbudowy poddasza, co uniemożliwi przyszły remont części należącej do niej dachu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż przedmiotem postępowania było wykonanie robót budowlanych przy remoncie dachu, polegające na wykonaniu nowego pokrycia dachowego i jego nieznacznego podniesienia (25 cm), ścianki oddzielenia ogniowego i wymianie murłaty. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż wbrew zarzutom skarżącej nie występuje w odniesieniu do przedmiotowego obiektu nadbudowa w klasycznym tego słowa znaczeniu, nie można też mówić o remoncie w rozumieniu art.3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Zakres przeprowadzonych robót budowlanych nie wymagał też zastosowania art. 48 lub art. 49b ust.1 ustawy Prawo budowlane. W zaskarżonym wyroku podkreślono, iż skarżąca kwestionując opinię techniczną nie przedstawiła w sprawie odmiennego dowodu, innej opinii, która by w jakiś sposób podważała dotychczasowe ustalenia organu. W tej sytuacji Sąd podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, stwierdzając że jest to przypadek do którego winny mieć zastosowanie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Z przedstawionych opinii technicznych oraz czynności kontrolnych organu wynikało, że przeprowadzone roboty polegające na naprawie połaci dachu i obróbek dekarskich spowodowały nieznaczne podwyższenie dachu, jak sama skarżąca twierdzi o około 25 cm. Zgodnie z art. 51 ust.7 ustawy Prawo budowlane, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Prawa budowlanego to stosuje się odpowiednio przepisy art.51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, jeżeli wykonane roboty budowlane są zgodne z wymaganiami prawa budowlanego, nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to organ winien był umorzyć swoje postępowanie albowiem przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane nie daje mu materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w takiej sytuacji. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że w przypadku naruszenia prawa własności w wyniku przeprowadzonych robót to naruszenie może być chronione na drodze cywilno-prawnej, bowiem organy nadzoru budowlanego mogą się wypowiadać jedynie co do zgodności przeprowadzonych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. Ż. zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie: 1. naruszenia przepisów postępowania tj. art. 3 §1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 - dalej zwanej p.u.s.a.) poprzez dokonanie kontroli działalności organów administracji publicznej niezgodnie ze wskazaniami wiedzy (zasadami logiki formalnej), tj. przyjęcie z jednej strony, że roboty budowlane wykonywane przez inwestora nie były remontem w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), a z drugiej zaś strony uznanie za wiarygodne dowodu w postaci opinii biegłych oraz dowodu z oględzin (wizji lokalnej), z których wynika, że przedmiotem czynności podejmowanych przez inwestora był remont w rozumieniu przepisów prawa budowlanego; 2. naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 pkt 8 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie wyrażonego w tym przepisie obowiązku organu nadzoru budowlanego zapewnienia, ażeby budowa (w tym również przebudowa i nadbudowa) była prowadzona w sposób zapewniający odpowiednie usytuowanie obiektu budowlanego na działce budowlanej. W związku z powyższymi zarzutami kasacji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, iż Sąd stwierdził, że roboty budowlane prowadzone przez inwestora nie byty remontem w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa Budowlanego, a jednocześnie oparł się na dowodach z których wynika, że roboty budowlane przeprowadzone przez inwestora były remontem w rozumieniu przepisów Prawa Budowlanego. Jeżeli zatem zdaniem autora kasacji uzasadnienie wyroku zawiera błędy logiczne (sprzeczności logiczne), to koniecznym jest uznanie, że proces myślowy, który doprowadził do takowego rozstrzygnięcia również jest obarczony błędem logicznym, a w konsekwencji Sąd swoim działaniem naruszył dyspozycję art. 3 §1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.p.s.a. W ocenie skarżącej dokonana kontrola legalności działalności administracji publicznej nastąpiła w sposób nieprawidłowy, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy albowiem odmienna ocena Sądu oraz organów nadzoru budowlanego, co do tego, czy podejmowane czynności były (lub nie były remontem) przesądza o nieprawidłowości zastosowania przepisów Prawa budowlanego o usuwaniu skutków samowoli budowlanej (art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego). Zdaniem strony wnoszącej kasację błędnie przyjęto w sprawie brak materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w sytuacji, kiedy na skutek budowy przekroczono granice nieruchomości sąsiedniej. Zgodnie z art. 5 ust 1 pkt 8 Prawa budowlanego, obiekt budowlany należy budować zapewniając m.in. odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej. Trudno zatem jest przyjąć, że jeżeli przy budowie obiektu budowlanego (w tym przy nadbudowie, przebudowie, itp.) przekroczono granice działki sąsiedniej, to zachowane zostały wymagania związane z usytuowaniem budowanego obiektu w granicach działki budowlanej, o których mowa w powołanym powyżej przepisie. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym uczestnik W. S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W kontekście zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej i sposobu skonstruowania ich uzasadnienia, warto zwrócić uwagę na to, że postępowanie prowadzone przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest ograniczone. Sprowadza się ono bowiem jedynie do kontroli orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego poza nieważnością, tylko w granicach skargi kasacyjnej - art. 183 § 1 w zw. z art. 173 § 1 p.p.s.a. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie trzeba stwierdzić, iż nie jest trafny zarzut naruszenia prawa procesowego t.j. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a., a które to uchybienie wynika zdaniem skarżącej z nienależycie przeprowadzonego postępowania kontrolnego. Jak stanowi art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Wbrew odmiennym wywodom kasacji Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów w zakresie zarówno dokonanych ustaleń, jak i oceny przeprowadzonych dowodów. Wprawdzie trafnie zwrócono uwagę we wniesionej kasacji, iż Sąd dla przeprowadzonych robót z jednej strony używał pojęcia "remontu", z drugiej zaś zaprzeczył temu, aby przeprowadzone roboty charakter remontu miały, ale mówiąc o "remoncie" jednocześnie co istotne dla przedmiotowej sprawy, określono zakres prac budowlanych, które temu pojęciu, a więc "remontu" przypisano. Stwierdzić należy, iż używając określonego pojęcia istotnym jest jego zdefiniowanie w warunkach konkretnej sprawy. W sytuacji, a taka zaistniała w sprawie niniejszej, gdy następuje rozbieżność między użytym pojęciem, a jego definicją istotne dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenie ma nie użyte pojęcie, ale okoliczności (ustalenia) którym dany termin przypisano. Konkludując uwagi wyżej przedstawione stwierdzić trzeba, iż strona skarżąca nie wykazała, aby naruszenie przepisów postępowania wymienionych we wniesionej skardze kasacyjnej było uchybieniem, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko taki zarzut pozwoliłby na jego uwzględnienie. Odnośnie kolejnej wymienionej w skardze podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, iż zarzut ten pozbawiony jest uzasadnionych podstaw. Zarzut ten został przede wszystkim wadliwie skonstruowany, bowiem art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje oparcie kasacji na podstawie naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem we wniesionej skardze kasacyjnej w uzasadnieniu tegoż zarzutu nie przedstawiono, ani wadliwej wykładni tej normy, ani nie wykazano niewłaściwego zastosowania tegoż przepisu. Istotnym jest przy tym to, że naruszenia prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 pkt 8 Prawa budowlanego strona wnosząca kasację upatruje w przekroczeniu granic nieruchomości, a to w jej ocenie sprowadza się do naruszenia prawa własności. Stwierdzić trzeba, iż skarżąca ochrony prawa własności domagać może się w drodze cywilno-prawnej przed sądem powszechnym i na tą kwestię trafnie wskazano w zaskarżonym wyroku. Zważywszy na przedstawione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.