II SA/Rz 192/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Anna Lechowska /spr./ Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 10 października 2006 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku -skargę oddala- SA/Rz 192/06 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] listopada 2005r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] października 2005 roku nr [...] odmawiającej przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku na dziecko A. P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jako jej podstawę prawną wskazało art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku -Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U.Nr 98 poz. 1071 z 2000 r., z późniejszymi zmianami) i art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003r o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.nr 228, poz. 2255 z późniejszymi zmianami). Z uzasadnienia decyzji wynik, że J. P. w dniu [...] września 2005 r. złożyła wniosek do Urzędu Gminy w T. o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na syna A. P. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] października 2005 roku nr [...] odmówił jej przyznania prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami wobec przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego. Od decyzji tej J. P. odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy i przyznanie wnioskowanych świadczeń. Zarzuciła, że w przedłożonym zaświadczeniu Urzędu Skarbowego o dochodach uzyskanych w 2004 roku ujęto również należności z tytułu wypłaty renty za okres od 1 marca 2003 roku do 31 grudnia 2004 roku, co wpłynęło na zwiększenie kwoty dochodu na osobę w rodzinie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania i decyzją opisana na wstępie utrzymało w mocy decyzje nim zaskarżoną. W jej motywach podniosło, że J. P. ma orzeczony wyrokiem Sądowym rozwód z J. P. - ojcem syna A . Jak wynika z zaświadczenia Komornika Sądowego z dnia [...] września 2005r., Sygn. akt [...] w 2004 roku dzięki prowadzonemu postępowaniu egzekucyjnemu otrzymała kwotę łączną 3.000 zł. z tytułu alimentów przyznanych w kwocie 250 zł. miesięcznie. Zgodnie z art. 23 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych do wniosku należy dołączyć m.in. zaświadczenie o dochodach polegającym opodatkowaniem podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych każdego członka rodziny, wydane przez właściwy Urząd Skarbowy, zwierające informacje o wysokości uzyskanego dochodu, składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne oraz o wysokości należnego podatku. W zaświadczeniu wydanym przez Urząd Skarbowy w M. podano, że dochód uzyskany w 2004 roku wyniósł 14.160,96 zł. brutto, a składki na ubezpieczenie zdrowotne wyniosły 981,26 zł. Łączny dochód rodziny Pani J. P. wyniósł w 2004 roku 16.179,70 zł., czyli na osobę miesięcznie wyniósł 674,15 zł. Stosownie do przepisów zawartych w art. 5 ust. 2 ustawy : "w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583,00 zł. A. P. jest zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu d/s Niepełnosprawności w M. z dnia [...] listopada 2004 roku. Dochód zatem przypadający na osobę w rodzinie J. P., przekracza ustawowo określone kryterium dochodowe. Wyrównanie renty za 2003 rok, na które powołuje się w swoim odwołaniu J. P. nie może być zaliczone, jako dochód utracony ponieważ art. 3 pkt. 24 ustawy wylicza enumeratywnie co stanowi dochód utracony. Jest to katalog zamknięty i nie wymieniono w tym przepisie należności z tytułu wyrównania renty. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła J. P. domagając się uchylenia decyzji obu instancji i zarzucając niezgodność z zasadami współżycia społecznego i "stosownym" artykułem Konstytucji R.P. polegającą na zawyżeniu dochodu poprzez wliczenie doń wypłaconego w roku 2004 wyrównania renty za rok 2003. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 1§1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( §2 ).Oznacza, to, że przy jej wykonywaniu Sąd pomija inne niż legalność względy, w tym także zgodności z zasadami współżycia społecznego, chyba że inne kryteria oceny zapisane są w przepisach prawa stanowiącego podstawę materialno-prawna kontrolowanego aktu lub czynności. Rozpoznawszy skargę na decyzje administracyjną Sąd uwzględnia ją, jeśli w wyniku kontroli stwierdzi, iż jest ona dotknięta naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a także naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności z przyczyn określonych w art. 156 kpa lub innych przepisach . Uwzględnienie skargi polega na uchyleniu tej decyzji, stwierdzeniu jej nieważności lub niezgodności z prawem (art. 145 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej P.p.s.a.). Poddawszy decyzję zaskarżoną takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do wniosku, że skarga zasługuje nie może być uwzględniona. Decyzja ta odmawia skarżącej przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku , to jest świadczeń przewidzianych ustawą z dnia 2 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm.), zwaną dalej ustawą o ś.r., z uwagi na przekroczenie kryterium dochodu rodziny ustanowionego przepisem art.5 ust 2 ustawy. Skarżąca zarzuca , że do dochodu tego bezpodstawnie wliczono wyrównanie renty należnej jej za rok 2003r., przywróconej w następstwie korzystnego dla niej wyniku badania przez biegłych sądowych - po uprzednim jej wstrzymaniu. Wyrównanie to wypłacono jej w roku 2004r., który to rok był rokiem poprzedzającym okres zasiłkowy. Sąd podziela pogląd organu , iż w świetle art. 3 pkt. 1 lit. a ustawy o ś.r. kwota owego wyrównania stanowiła dochód rodziny skarżącej. Przepis ten art. 3 ust. 1 definiuje pojecie dochodu na jej potrzeby, stanowiąc pod lit. a, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie - oznacza to po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób – przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Legalna definicja dochodu w przepisie tym zawarta wyklucza jakąkolwiek uznaniowość po stronie organu przy stosowaniu tego pojęcia na potrzeby ustawy o ś.r. Definicja ta odsyła do pojęcia przychodu występującego w ustawie z dnia 26 lipca 1991r. o podatku od osób fizycznych ( Dz.U. 00, nr 14, poz. 176 ze zm.). Zgodnie z art. 11 tej ustawy przychodami, z zastrzeżeniem art. 14-16, art. 17 us.1 pkt6 i 9, art. 19 i art. 20 ust. 3 są otrzymane lub pozostawione do dyspozycji podatnika w danym roku kalendarzowym pieniądze i wartości pieniężne oraz wartość świadczeń otrzymanych w naturze i innych nieodpłatnych świadczeń ( ust. 1). Źródłem przychodu wymienionym w art. 10 ust. 1 pkt 1 jest między innymi emerytura lub renta, przez którą rozumie się łączną kwotę świadczeń emerytalnych i rentowych wraz ze wzrostami i dodatkami z wyłączeniem dodatków rodzinnych i pielęgnacyjnych oraz dodatków dla sierot zupełnych do rent rodzinnych (art. 12 ust. 7). Niewymienienie w ustawie o podatku dochodowym od osób fizycznych a w szczególności w przepisie jej art. 21, wyliczającym zwolnienia przedmiotowe od obowiązku podatkowego, kwot wyrównań renty i emerytury wypłaconych za lata ubiegłe - przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej definicji przychodu , jego źródła oraz renty i emerytury - czyni uzasadnionym stanowisko, że kwota uzyskana przez skarżącą z tytułu takiego wyrównania stanowi przychód podlegający opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym a w konsekwencji także dochód w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit a ustawy o ś.r. po odjęciu wymienionych w niej kwot ( koszty uzyskania przychodu i składek na ubezpieczenia). Do dochodu rodziny w rozumieniu ustawy o ś.r. wlicza się zgodnie z jej art. 3 pkt 1 lit. c także inne dochody nie podlegające opodatkowaniu podatkiem od osób fizycznych wymienione pod tą literą . Są wśród nich także alimenty na rzecz dzieci. Sąd podziela pogląd zaskarżonej decyzji , że w świetle ustawy o ś.r. i przepisów rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postepowania w sprawach oświadczenia rodzinne (Dz.U. Nr105, poz.881), zwanego dalej rozporządzeniem brak było podstaw do potraktowania kwoty uzyskanej przez skarżącą z tytułu wyrównania renty, jako dochodu utraconego. Zasiłek rodzinny i dodatki doń zgodnie z rozwiązaniem przyjętym w ustawie przysługuje osobom o dochodach, które w przeliczeniu na osobę nie przekraczają kwoty 504 zł. ( art. 5 ust. 11). Kwota ta ulega podwyższeniu do 583 zł., w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Dochód rodziny - to zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy oś.r.- przeciętny miesięczny dochód jej członków uzyskany w roku poprzedzającym okres zasiłkowy. To zaś pojęcie (okres zasiłkowy) zostało w ustawie zdefiniowane , jako okres od dnia 1 września do 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego, na który ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Tak więc dla ustalenia dochodu rodziny skarżącej, która złożyła w sprawie wniosek o zasiłek rodzinny i dodatki we wrześniu 2005r. rokiem, za który ustalano dochód był rok 2004. Po myśli § 2 pkt 6 lit a i j rozporządzenia, dochód ów w jej przypadku został ustalony w oparciu między innymi o zaświadczenie urzędu skarbowego , którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia a także o zaświadczenie komornika i kopię wyroku zasadzającego alimenty na rzecz syna . Przepis art. 5 ust. 4 ustawy o ś.r. w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przewidywał, że w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2 na podstawie dochodu rodziny lub osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód. Pojecie utraty dochodu zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 23 – jako utrata dochodu spowodowana: a. uzyskaniem prawa do urlopu wywchowaczego, b. utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych, c. utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło d. utratą emerytury, renty lub renty socjalnej, e. niedotrzymywaniem części albo całości zasądzonych świadczeń alimentacyjnych, f. wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej, g. wydzierżawieniem gospodarstwa rolnego , Utrata dochodu w ocenie Sądu odnosi się do okresu poprzedzającego złożenie wniosku o zasiłek rodzinny a nie do roku poprzedzającego okres zasiłkowy. Choć bowiem ustawodawca nie zaznaczył tego w definicji pojęcia dochodu utraconego, do wniosku takiego prowadzi wykładnia logiczna i celowośćiowa przepisu art.5 ust.4. oraz przepisu art. 3 pkt 1 lit a i pkt 2. Skoro bowiem ustalany za rok poprzedzający okres zasiłkowy dochód obejmuje wszelkie uzyskane przychody , to zbędne byłoby definiowanie pojęcia dochodu utraconego, jako, że utrata źródła przychodu skutkuje jego brakiem. Celem natomiast wprowadzenia do ustawy pojęcia dochodu utraconego i ustanowienia zasady pomniejszania dochodu ustalonego za okres poprzedzający okres zasiłkowy o tenże dochód było wyeliminowanie negatywnych skutków związania uprawnienia do świadczenia w okresie zasiłkowym z dochodem osiągniętym w roku okres ten poprzedzający, poprzez związanie prawa do tego świadczenia także z dochodem uzyskiwanym w okresie poprzedzającym bezpośrednio okres zasiłkowy w przypadku jego zmniejszenia w stosunku do okresu roku poprzedniego w sytuacjach w ustawie wyliczonych. Na rzecz takiej wykładni pojęcia utraty dochodu i zastosowania art. 5 ust 4 ustawy o ś.r. przemawiają także przepisy rozporządzenia a w szczególności jego § 17. Stanowi on w ust. 1 , że w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny odejmuje się przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu (od przeciętnego miesięcznego dochodu ustalonego na osobę w rodzinie za rok poprzedzający okres zasiłkowy ). Konstrukcja przyjęta w definicji pojęcia utraty dochodu ( wyliczenie zamknięte) wyklucza zakwalifikowanie do tego pojęcia innych , niż wymienione w nich przypadków zmniejszenia dochodu w okresie zasiłkowym w stosunku do roku go poprzedzającego. To zaś prowadzi do wniosku, że skoro niekwestionowane zmniejszenie dochodu rodziny skarżącej, będące następstwem zakończenia wypłaty zaległego świadczenia rentowego wystąpiło już w okresie roku poprzedzającego rok w którym złożyła wniosek o zasiłek i nie było związane z utratą renty, którą wypłacano jej przez cały okres roku 2004r. oraz w roku 2005, to organowi rozstrzygającemu w sprawie, który nie zastosował przepisu art. 5 ust. 4 ustawy o ś.r. nie można zarzucić naruszenia prawa. Sąd zauważa przy tym , że zgodnie z brzmieniem tego przepisu oraz §2 ust.2 lit. l i §17 ust. 3 rozporządzenia zastosowanie zmniejszenia dochodu wymaga wniosku i przedłożenia dokumentu określającego datę utraty dochodu i miesięcznej wysokości dochodu utraconego. Ze względu na podniesione wcześniej ograniczenie jego kognicji, Sąd nie mógł wziąć pod uwagę zarzutu niezgodności decyzji z zasadami współżycia społecznego. Nie dopatrzył się też niezgodności decyzji z Konstytucją R.P., którą to niezgodność zarzuca skarga, bez bliższego wyjaśnienia tego zarzutu. Przewidziane bowiem w art. 71 Konstytucji R.P zobowiązanie Państwa do uwzględniania dobra rodziny i udzielania pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej stwarza dla takich rodzin uprawnienia w zakresie sprecyzowanym w ustawach, które określają ich zakres i tryb przyznawania. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.