II OSK 99/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia WSA del. Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt II SA/Po 414/06 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt II SA/Po 414/06 po rozpoznaniu skargi J. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] o umorzeniu na podstawie art. 105 ( 1 kpa postępowania administracyjnego w sprawie niwelacji terenu działki nr [...] i [...] położonej przy ul. [...] – [...] w C. stanowiącej własność [...] S.A. w C. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że organ pierwszej instancji umarzając postępowanie administracyjne przed tym organem kierował się tym, że wizja lokalna wykazała, iż właściciel terenu dokonał jego niwelacji wysypując na powierzchnię warstwę gruzu, zaś ta czynność nie może być zakwalifikowana jako wykonanie robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, wobec niezwiązania gruzu np. betonem /por. wyrok NSA sygn. akt II SA/Wr 895/97 i II SA/Kr 809/97/. Wykonanie niwelacji terenu jako prac przygotowawczych w rozumieniu art. 41 Prawa budowlanego nie powoduje żadnej sankcji i nie upoważnia do wszczęcia postępowania w trybie art. 48, 49b lub 50 Prawa budowlanego. Fakt wyrównania terenu nie świadczy o realizacji budowy, czy rozpoczęciu prac przygotowawczych w celu realizacji budowy parkingu. W odwołaniu od powyższej decyzji J. G., właściciel sąsiedniej nieruchomości, podniósł, że na przedmiotowej nieruchomości istniał budynek, który rozebrano i na tym miejscu urządzono "na dziko" parking dla kilkudziesięciu samochodów. Gruz z rozbiórki wykorzystano do utwardzenia terenu parkingu. W sprawie powinien być zastosowany art. 71 Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji podzielił stanowisko wyrażone w tej decyzji, iż wyłożenie gruzem terenu nie wiąże się z budową obiektu budowlanego, o jakiej jest mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Nie było więc podstaw do prowadzenia sprawy na podstawie art. 49b lub 48 Prawa budowlanego. Nie ma również zastosowania art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż dotyczy zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego lub jego części, zaś taki stan faktyczny nie występuje w sprawie, bowiem chodzi o zmianę zagospodarowania terenu. Nie wystąpiło też w sprawie utwardzenie powierzchni gruntu /art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego/, wymagające zgłoszenia przez inwestora /art. 30 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego/, jednakże wyłożenie gruntu gruzem nie jest utwardzeniem terenu /por. wyrok NSA z dnia 24 września 1999 r. sygn. akt II SA/Kr 809/97 nie publ./, w którym wyraża się stanowisko, że "samo wyłożenie gruntu żużlem" nie stanowi utwardzenia terenu/. Jeżeli więc w przedmiotowej sprawie działki zostały jedynie wyłożone warstwą gruzu niezwiązaną trwale betonem, nie ma to charakteru utwardzenia gruntu, bez względu na sposób użytkowania. Nie ma więc postaw do prowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego. Skargę na powyższą decyzję wniósł J. G. zarzucając, iż utwardzenie podłoża działek gruzem budowlanym oraz wykonanie wjazdów z ulicy [...] świadczy o urządzeniu parkingu, co narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz interes skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż skarga jest zasadna. W sprawie niesporne jest, że przedmiotowy teren o pow. około 500 m2 został wyrównany, a następnie wyłożony gruzem i jest wykorzystywany jako miejsca postojowe pojazdów. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./ zgłoszenia wymaga zamiar utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Prawo budowlane nie zawiera norm, które określałyby pojęcie "utwardzenie gruntu". W literaturze i orzecznictwie sądowym reprezentowany jest pogląd, że są to wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych takich jak. np. wykonanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej itp. /por. str. 352 Komentarza do Prawa budowlanego pod red. Z. Niewiadomskiego Wyd. C.H. BECK W-wa 2006, wyrok WSA z 25.III.2004r. sygn. akt IV SA 3522/02 Lex nr 158947/. Organy obu instancji uznały w niniejszej sprawie, że brak związania warstwy gruzu budowlanego betonem wyłącza możliwość przyjęcia, że zostały wykonane roboty budowlane w postaci utwardzenia gruntu. Stanowiska tego według Sądu pierwszej instancji nie można podzielić, bez dokonania dalszych ustaleń faktycznych, a w szczególności wyjaśnienia, jak przygotowano podłoże, na którym ułożono i uwałowano gruz budowlany oraz jakiej grubości jest warstwa tego gruzu, a w konsekwencji, czy istotnie nie wykonano podłoża mającego cechy trwałości. Tych kwestii nie wyjaśniają ustalenia z wizji lokalnej czy też dokumentacja zdjęciowa. wykonanie niwelacji terenu, to jest wyrównanie jego powierzchni do jednego poziomu jest elementem prac przygotowawczych, oznaczających rozpoczęcie budowy /art. 41 Prawa budowlanego/ Rozpoczęcie budowy jest dopuszczalne po uzyskaniu stosownego pozwolenia lub po dokonaniu zgłoszenia /art. 28 Prawa budowlanego/. Samo zaś uporządkowanie terenu obejmujące między innymi jego niwelację i niewiążące się bezpośrednio z przystąpieniem do prowadzenia planowanych robót budowlanych, nie ma charakteru prac przygotowawczych. Dlatego też istotne jest ustalenie w toku postępowania organu nadzoru budowlanego celu, dla którego inwestor przystąpił do wykonania określonych robót niwelacyjnych. Kwestią wymagającą wyjaśnienia jest też kto i w jakim celu wykonał wjazdy na teren nieruchomości inwestora oraz czy roboty te towarzyszyły ewentualnemu utwardzeniu przedmiotowego terenu i likwidacji jego ogrodzenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego reprezentowany przez radcę prawnego J.O., zarzucając: 1/ naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, 77 ( 1 kpa w związku z art. 135 ( 1 i art. 145 ( 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", "poprzez zarzucenie organowi przeprowadzenia niepełnego postępowania dowodowego", 2/ naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 28, art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 5, art. 41 ustawy z dnia 7 lipca 19994 r. Prawo budowlane, w związku z art. 133 ( 1, art. 145 ( 1 pkt 1a ppsa, "poprzez błędną wykładnię przepisów polegającą na mylnym rozumieniu treści przepisów". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że Sąd pierwszej instancji "w sposób dowolny powziął wątpliwości co do poprawności zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego dokonanego przez nadzór budowlany". Wątpliwości te wynikają z mylnego rozumienia przez Sąd pojęć "utwardzenie gruntu" i "powierzchnia", o jakich jest mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Z uzasadnienia wyroku można wnosić, że według Sądu "nie w każdym przypadku brak związania materiałów budowlanych betonem na powierzchni gruntu" będzie równoznaczny z tym, że nie mamy do czynienia z utwardzeniem gruntu. Ponadto "powierzchnia" jest rozumiana zarówno jako powierzchnia widoczna dla wszystkich bez potrzeby dokonania odkrywek, ale i jako warstwa widoczna dopiero po dokonaniu odkrywek. Wnoszący skargę kasacyjną prezentuje pogląd, że utwardzenie powierzchni gruntu w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego wiąże się z wykorzystaniem różnorodnych materiałów budowlanych z użyciem jako spoiwa betonu, co powoduje, że następuje przekształcenie warstwy gruntu na powierzchni działki mające charakter trwały. Powierzchnia zaś, to zewnętrzna, wierzchnia strona czegoś, albo górna warstwa czegoś, jako pojęcie używane w języku polskim. Kwestię niwelacji terenu /art. 41 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego/ prawidłowo omówił organ pierwszej instancji, co zostało całkowicie przemilczane przez Sąd. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, iż przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie administracyjne przez organ nadzoru budowlanego, wszczęte na żądanie J. G. podnoszącego, że w bliskiej odległości od jego okien w wyniku nawiezienia, rozłożenia i wyrównania gruzu powstał parking na około [...] samochodów, organ ten powinien podjąć niezbędne czynności wyjaśniające. Należy przyjąć, iż Sąd wydając ten wyrok miał przede wszystkim na uwadze, że umorzenie postępowania administracyjnego ze względu na to, iż jest lub stało się ono bezprzedmiotowe /art. 105 ( 1 kpa/, stanowi ostateczność i nie może nastąpić bez szczególnie wnikliwego rozważenia sprawy. Z takim stanowiskiem Sądu pierwszej instancji należy się w pełni zgodzić, gdyż w sytuacji, gdy wniosek o wydanie decyzji składa strona /podmiot mający w tym interes prawny/, organ administracji, który taki wniosek otrzymał, ma wynikający z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a zwłaszcza z zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zasady szybkości postępowania, zasady państwa prawa, obowiązek dokładnego i rzetelnego rozważenia sprawy. W niniejszej sprawie organ orzekający miał obowiązek zbadać te okoliczności, które zostały uszczegółowione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku a także rozważyć, czy i jakie środki w konkretnym stanie faktycznym ustalonym w toku postępowania wyjaśniającego, powinny być podjęte jak też czy do podjęcia odpowiednich środków jest właściwy organ nadzoru budowlanego. Po przeprowadzeniu we właściwy sposób postępowania wyjaśniającego może się okazać, że wprawdzie brak jest podstaw prawnych do podjęcia środków przez organ nadzoru budowlanego, jednakże sprawa kwalifikuje się do załatwienia przez inny organ administracji publicznej /np. w razie ustalenia, że w sprawie chodzi o składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczony/ według innych, niż Prawo budowlane, przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji organ otrzymujący żądanie strony nie powinien wydać decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 ( 1 kpa, lecz skorzystać z przepisu art. 65 kpa. Postanowienie wydane o przekazaniu sprawy do innego organu w celu załatwienia sprawy według właściwości rodzi ten skutek, iż organ, któremu sprawa została przekazana może się uwolnić od jej załatwienia w drodze wdania się w spór kompetencyjny /art. 4 i art. 15 ( 1 pkt 4 ppsa/, ewentualnie ustalenia, że właściwym do załatwienia sprawy jest organ trzeci i przekazania sprawy stosownie do art. 65 kpa temu organowi. Istotne jest bowiem, że umorzenie postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego nie może doprowadzić do tego, że żądanie strony nie zostanie w ogóle rozpoznane przez żaden organ administracji publicznej. Można by wówczas słusznie zarzucać, że zostały naruszone zasady konstytucyjne takie jak zasada urzeczywistniania sprawiedliwości społecznej /art. 2 Konstytucji RP/, czy też zasada działania organów władzy na podstawie i w granicach prawa /art. 7 Konstytucji RP/. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.