I OSK 9/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska Małgorzata Pocztarek Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt II SA/Op 222/06 w sprawie ze skargi "B. Spółka Jawna" w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, 2. zasądza od "B. Spółka Jawna" w [...] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 280 zł (dwieście osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 10 października 2006 r. sygn. akt II SA/Op 222/06 uwzględniając skargę B. Spółka Jawna w [...] uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał ustalenia organów, treść rozstrzygnięć oraz własną ocenę prawną stwierdzając, co następuje: Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] wydanym w postępowaniu prowadzonym z urzędu zaopiniował pozytywnie projekt podziału na dwie części działek nr 1121/1 i 1121/3 oraz na trzy części działki nr 1122/17 k.m. 18 obręb [...] w [...] wskazując, iż celem podziału jest wydzielenia gruntów pod drogę publiczną – [...]. Jako podstawę powołał art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego w [...] – rejon ul. [...], zatwierdzony uchwałą Rady Miasta [...] nr LVI/672/02 z dnia 28 lutego 2002 r. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że ww. działki znajdują się na obszarze, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a przedłożony wstępny projekt podziału działek jest zgodny z § 8 ust. 1 uchwały zatwierdzającej plan wraz z załączonym do niej rysunkiem. Na powyższe postanowienie wnieśli zażalenie J. M. i A. B. Spółka jawna w [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa procesowego, mających gwarancyjny charakter dla strony, tj. art. 124 § 2 w zw. z art. 126 i art. 107 § 3 K.p.a., art. 7 i 8 K.p.a. oraz naruszenie § 8 uchwały Rady Miasta [...] z dnia 28 lutego 2002 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Żalący się zarzucili zaniechanie sporządzenia uzasadnienia faktycznego poprzez przytoczenie podstawy prawnej bez odniesienia się w jakim zakresie została ustalona część projektu z postanowieniami § 8 ust. 1 powoływanej w postanowieniu uchwały. Wywodząc, że regulacje zawarte w postanowieniu w bezpośredni sposób wpływają na ograniczenie prawa własności, wskazywali, iż taki akt administracyjny powinien w sposób szczególny odnosić się do opisu tej zgodności z aktem prawa miejscowego. Stwierdzili, że braki postanowienia w tym zakresie i zawarte w nim ogólne sformułowania skutkują przerzuceniem na stronę obowiązku samodzielnego dokonania określonych czynności weryfikujących zgodność z prawem miejscowym. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazywali, że uzasadnienie jakie powinno zawierać postanowienie zaskarżalne, winno być spójne z treścią rozstrzygnięcia danej kwestii procesowej, zawartego w sentencji tego postanowienia. Zarzucili poza tym, że mapka podziału zawiera braki w postaci oznaczenia działek oraz nie zawiera oznaczeń wynikających z § 8 ust. 1 uchwały Rady Miasta [...] z dnia 28 lutego 2002 r., stąd strona ma trudności w odniesieniu przedłożonego projektu podziału do obowiązującego planu miejscowego celem jego weryfikacji. Odnośnie naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, zawartych w art. 7 i 8 K.p.a. przytoczyli obszerne orzecznictwo, istniejące na tle tych uregulowań, wskazujące na obowiązek organu wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, roli uzasadnienia w realizacji zasady przekonywania, a także obowiązku uwzględniania interesów obywateli poprzez ustosunkowywanie się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że organ pierwszej instancji powiadomił żalących o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie podziału działek stanowiących własność J. M. i A. B. Spółki jawnej w [...], informując dodatkowo, że podziału dokonuje się w związku z realizacją celu publicznego, a materiały dotyczące sprawy znajdują się w Wydziale Gospodarki Nieruchomościami, Geodezji i Kartografii UM w [...]. Organ odwoławczy wskazał, że z wypisu i wyrysu planu wynika, iż planowane zagospodarowanie działek 1121/1 i 1121/3 to zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, tereny zieleni miejskiej i ochrony akustycznej z zielenią izolującą oraz tereny ulicy zbiorczej. Natomiast działki nr 1122/17 to tereny usług rzemiosła, handlu gastronomii, parkingów samochodowych, a także tereny zabudowy izolacyjnej, ochron akustycznych z zielenią towarzyszącą oraz tereny ulicy zbiorczej, którą jest projektowana Aleja Solidarności. Nadto organ odwoławczy przywołał przepisy art. 6 pkt 1, art. 93 ust. 4 i 5 oraz art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia o gospodarce nieruchomościami, wywodząc, że regulują one procedurę podziału nieruchomości dla celu publicznego, jakim jest wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, w tym ustanawiają wymóg uzyskania opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta co do zgodności planowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego, podejmowanej w drodze zaskarżonego zażalenia, co pozwala zainteresowanym na kwestionowanie zgodności z planem na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego niż wydanie decyzji administracyjnej zatwierdzającej projekt podziału. Poza tym organ stwierdził, że strony nie kwestionują zgodności projektowanego podziału z miejscowym planem, a podniesione w zażaleniu zarzuty dotyczą formalnych uchybień w postępowaniu o zaopiniowanie projektu podziału. Odnosząc się do tych zarzutów, przy uwzględnienia specyfiki postępowania opiniującego, SKO nie dopatrzyło się uchybień, które miałyby wpływ na treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu, a ponadto organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił zgodność wstępnego projektu podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji brak szczegółowego odniesienia projektowanego podziału do treści planu miejscowego, określającego przeznaczenie gospodarcze poszczególnych działek nie może – zdaniem Kolegium – stanowić podstawy do kwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia, tym bardziej, że strony były poinformowane o możliwości zapoznania się z materiałami (aktami) sprawy. W skardze na powyższe postanowienie Spółka Jawna "B." w [...], wnosząc o uchylenie postanowień zapadłych w obydwu instancjach i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznani organowi pierwszej instancji, zarzuciła istotne naruszenie art. 124 § 2 w związku z art. 126 i art. 107 § 3 K.p.a. , art. 7 i 8 K.p.a. oraz § 8 ust. 1 uchwały nr LVI/672/2002 Rady Miasta [...] z dnia 28 lutego 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podnosząc dodatkowo pominięcie badania zgodności projektu podziału z planem przez organ drugiej instancji, a także zarzucając pominięcie wywodów zaprezentowanych w zażaleniu w zakresie załącznika o nazwie "Wstępny projekt podziału" z którego nie wynika, jakich działek dotyczy ten załącznik i proponowane rozgraniczenia oraz nie zawiera oznaczeń wynikających z § 8 uchwały z dnia 28 lutego 2002 r. W uzasadnieniu powtórzone zostały wszystkie argumenty i wywody, jakie zawarto wcześniej w zażaleniu, rozszerzając je jednakże o zaskarżone postanowienie organu odwoławczego i wskazując, że powiela ono błędy proceduralne organu pierwszej instancji. Nadto strona zarzuciła, że organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów przedstawionych w zażaleniu, co prowadzi do konkluzji, że nie jest ważne uzasadnienie rozstrzygnięcia organu władzy publicznej, a ważne jest tylko samo rozstrzygnięcie. Stoi to w sprzeczności z obowiązkiem zamieszczenia szczegółowego uzasadnienia prawnego i faktycznego. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swe stanowisko zwłaszcza, że zarzuty skarżących nie odnoszą się do meritum sprawy, gdyż nie jest kwestionowana ani celowość, ani zasadność podziału. Uwzględniając skargę Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie ostateczne narusza przepisy prawa i naruszenia te miały mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na przepisy art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), które stanowiły materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia, a które określały obowiązek wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, wyrażenie w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, opinii co do zgodności proponowanego podziału nieruchomości – położonych na obszarach, na których obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – z ustaleniami tego planu. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że działki, stanowiące własność skarżącej Spółki, są położone na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego w [...] – rejon ulicy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] nr LVI/672/02 z dnia 28 lutego 2002 r. (Dz.Urz. Woj. Opolskiego nr 38, poz. 559). Ta okoliczność uzasadniała wdrożenie trybu przewidzianego w powołanym wyżej przepisie w sytuacji jeśli z uwagi na realizację celu publicznego (a takim celem zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wydzielenie gruntu pod drogi publiczne) podział nieruchomości byłby niezbędny. Ustawodawca w takich okolicznościach dopuszcza dokonanie podziału z urzędu (art. 97 ust. 3 ustawy). Wprowadzone przez ustawodawcę uregulowanie, dotyczące opiniowania projektu podziału w drodze zaskarżalnego postanowienia, ma ten skutek, że strony postępowania w sprawie podziału nieruchomości mają zapewniony czynny udział w czynnościach poprzedzających wydanie postanowienia. Dzięki temu opinia co do zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego przestaje być rozstrzygnięciem arbitralnym, a zainteresowana strona może je kwestionować w wyniku wniesienia zażalenia. Zaskarżalność postanowienia opiniującego oznacza, że postanowienie to podlega kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowej. Przysługuje zatem od niego zażalenie do SKO, będącego na zasadzie art. 17 pkt 1 K.p.a. organem wyższej stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego, a następnie – na ostateczne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie wydane przez ten organ – skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zaskarżalność postanowienia do sądu administracyjnego skutkuje z kolei tym, że postanowienie to powinno być doręczone stronie wraz pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi oraz uzasadnieniem faktycznym i prawnym (art. 125 § 3 K.p.a.). Sąd powołał się na wyrok NSA z 28 października 1998 r. sygn. akt I SA/Gd 165/96 (lex nr 36091), w którym Sąd ten stwierdził, iż zaniechanie uzasadnienia decyzji w sposób zgodny z zasadami wynikającymi z art. 7-9 i 11 K.p.a. skutkuje wadliwością uzasadniającą jej uchylenie, albowiem nie jest możliwa ocena zgodności zaskarżonych decyzji z prawem: uzasadnienia decyzji stanowi jej integralną część stąd jego wady mogą być skutecznie podnoszone w skardze. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie nie spełnia wymogów wynikających z art. 7,8, 9 i 107 § 3 K.p.a. Nie można bowiem podzielić stanowiska organu odwoławczego prezentowanego w odpowiedzi na skargę, że ustosunkował się on do zarzutów zażalenia i w sposób przekonywujący wskazał, że nie mogło to mieć wpływu na sposób rozstrzygnięcia. Tymczasem konkretne zarzuty zostały w sposób precyzyjny sformułowane przez stronę z przywołaniem naruszonych przepisów. Ważkim argumentem skargi w ocenie Sądu było również to, ze otrzymana przez stronę dokumentacja w postaci projektu podziału nie pozwalała na dokonanie porównania z obowiązującym planem. Z uwagi na zagwarantowanie stronie czynnego udziału w tym postępowaniu również na organie odwoławczym ciąży ten obowiązek łącznie z obowiązkiem rozpoznania wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony oraz powinność ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu, co wymagane jest przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Organ winien wskazać (zgodnie z wymaganiami z art. 7-9 i 11 k.p.a.), które z faktów uznał za udowodnione, na jakich dowodach się oparł oraz przyczyny, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak również powody, dla których nie uznał argumentów podniesionych w środku odwoławczym. Organ odwoławczy może wprawdzie sanować nieprawidłowości popełnione przez organ pierwszej instancji, jednak niedopuszczalnym jest zignorowanie w zasadzie wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w zażaleniu czy odwołaniu, poprzez nieodniesienie się do nich w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienie SKO wskazało jedynie, że zarzuty podniesione w zażaleniu nie dotyczą istoty rozstrzygnięcia, kwitując je wyłącznie ogólnikowym stwierdzenie, że "przy uwzględnieniu specyfiki postępowania opiniującego organ odwoławczy nie dopatrzył się uchybień, które miałyby wpływ na treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu". Dopiero w odpowiedzi na skargę został przedstawiony charakter prawny postanowienia opiniującego projekt podziału. Zauważyć należy, że odpowiedź na skargę, będącą tylko pismem procesowym skierowanym do sądu, a nie aktem adresowanym do strony, nie stanowi uzupełnienia zaskarżonego postanowienia. Sad nie przyjął także za zasadne stanowiska, że "strony nie kwestionują zgodności projektowanego podziału z miejscowym planem", skoro strona wywodziła, że w oparciu o przesłany projekt podziału nie miała możliwości dokonania weryfikacji tej zgodności. Stwierdzone uchybienie, polegające na naruszeniu wskazanych wyżej przepisów postępowania, mogło, zdaniem Sądu, mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co było wystarczającą podstawą do wydania wyroku w niniejszej sprawie bez potrzeby prowadzenia dalszego postępowania. Nie jest bowiem zadaniem Sądu odczytywanie treści zażalenia i ustosunkowywanie się do zawartych w nim zarzutów zamiast organu odwoławczego. Sąd nie może zastępować ani wyręczać organów administracji publicznej w wypełnianiu ich obowiązków. Do tego sprowadzałaby się rola Sądu w przedmiotowej sprawie, jeżeli miałby ustosunkować się do zarzutów skargi, stanowiącej w całości powtórzenie treści zażalenia, a do których to zarzutów w istocie nie odniósł się organ odwoławczy, utrzymując w mocy postanowienie Prezydenta. Uzasadniało to uchylenie postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zw. dalej ustawy p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez radcę prawnego B. B., zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a. zarzucając naruszenie: 1) art. 14 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., polegające na uchyleniu zaskarżonego postanowienia przy stwierdzeniu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a, bez analizy czy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) art. 134 § 1 powołanej ustawy polegające na przekroczeniu granicy danej sprawy przez przyjęcie, że organ odwoławczy winien w przedmiotowej sprawie odnieść się szczegółowo i rozważyć szczegółowo wszystkie zarzuty zażalenia bez względu na ich wpływ na rozstrzygniecie w sprawie jak również przez wskazanie, że postępowaniem opiniującym należy objąć funkcjonowanie działek po podziale, 3) art. 141 § 4 ww. ustawy przez odstąpienie od uzasadnienia merytorycznego wyroku i posłużenie się sformułowaniami ogólnikowymi, nie odnoszącymi się do materiału dowodowego zebranego w sprawie, a także pominięcie w uzasadnieniu wyroku czytelnych wskazań dotyczących ponownego postępowania w sprawie. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, iż opinia wydana w formie postanowienia w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości nie kończy postępowania w instancji. Oznacza to, że ani przedmiot postępowania, ani rozstrzygnięcie nie mają samodzielnego bytu prawnego, lecz stanowią ocenę tych aspektów, które wynikają z ustawy tzn. zgodność podziału z planem miejscowym i wiążą się z zadaniem organu opiniującego. Granice tego postępowania wyznaczają niezbędne dokumenty, przedmiot opinii, a następnie w postępowaniu zażaleniowym uzasadniona ocena prawidłowości opinii w oparciu o wymagane dowody. Nie ma więc miejsca w tym postępowaniu na subiektywne kryteria opiniującego, ani też rozważenia materialnych skutków podziału. W tej sprawie opinię wydano uwzględniając następujące dokumenty: stan prawny nieruchomości, wstępny projekt podziału, wypis z rejestru gruntów, wycinek części graficznej planu miejscowego oraz wypis z tekstu tego planu. Ocena opinii ograniczała się do ustalenia, czy odpowiada ona wymogom formalnym oraz czy proponowany podział jest zgodny z treścią planu miejscowego. Te granice sprawy wiązały również Sąd, który w swych rozważaniach w ogóle pominął ich istnienie i, zdominowany treścią zażalenia i skargi (którą w konsekwencji zignorował) nie odniósł się do żadnego z istotnych elementów części postępowania podziałowego, jaką jest opiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości. Powyższe uzasadnia zarzut, iż Sąd naruszył granice danej sprawy czyniąc istotą postępowania rozważanie ogólnych, nieistotnych w sprawie zarzutów strony (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Sąd sprowadził rozstrzyganą sprawę do kwestii uzasadnienia zaskarżonego postanowienia pomijając całkowicie kwestię prawidłowości rozstrzygnięcia. Przywołując orzecznictwo NSA Sąd stwierdził, że: "organ winien skontrolować kwestionowane postanowienie w aspekcie obowiązującego prawa mając na uwadze wszystkie zarzuty i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu rozstrzygnięcia". Sąd dalej zauważa, iż "niedopuszczalne jest zignorowanie wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę". Takie obowiązki dotyczą, w ocenie Sądu, tylko organu odwoławczego, bowiem Sąd, według stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu swego wyroku, nie miał obowiązku odnoszenia się do zarzutów skargi "stanowiącej w całości powtórzenie zażalenia". Stanowisko to spowodowało, że Sąd dwukrotnie powołuje fakt, jakoby strona nie miała możliwości oceny wstępnego projektu podziału nieruchomości i jego zgodności z planem, co świadczy o pominięciu przez Sąd analizy akt sprawy, z których wynika wprost, że strona była zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie, prowadziła korespondencję z organem I instancji, otrzymała na żądanie do dyspozycji wstępny projekt podziału zawierający wszystkie prawem przewidziane informacje o nieruchomości. W postępowaniu zażaleniowym została zawiadomiona o uzupełnieniu materiału dowodowego w części dotyczącej wyrysu i wypisu z planu – pismo z 16 stycznia 2006 r. W świetle powyższego zarzut uchybienia przez organ odwoławczy przepisom art. 7, 8, 9 kpa nie jest oparty na ustaleniach wynikających z badania akt sprawy w kontekście przedmiotu skargi, co narusza art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Organ powołuje się na stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1468/04 (LEX nr 173935), iż z treści wyroku powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze konfrontując je z ustaleniami organu i materiałem dowodowym w sprawie. Dalej NSA przywołał art. 133 § 1 p.p.s.a. wskazujący, że sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, co oznacza konieczność dokonania własnych ustaleń na podstawie analizy całości akt sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Sąd jest uprawniony do uchylenia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, gdy stwierdzi m.in. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Uchybienia Kolegium dotyczące naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. mogłoby być podstawą do uchylenia postanowienia z dnia [...], gdyby Sąd wykazał, że mogły one mieć realny, istotny – w stanie faktycznym sprawy – wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tymczasem szczególny przedmiot niniejszego postępowania wskazuje, że brak wyczerpującego uzasadnienia postanowienia Kolegium, nie mógł wpłynąć na istotę podjętego rozstrzygnięcia w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości. Uchylając zaskarżone postanowienie Sąd ponadto nie poinformował i nie przedstawił jakichkolwiek wskazań w przedmiocie ponownego postępowania przed organem odwoławczym, które pozwolą na wyeliminowanie uchybień prawu, z powodu których zostało uchylone zaskarżone postanowienie. Powyższe uzasadnia zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. Skarga kasacyjna w tym względzie powołuje się na wyrok NSA z dnia 9 września 2005 r. FSK 2033/04 (LEX nr 17169) wskazujący na konieczność zamieszczenia wytycznych co do dalszego postępowania, jeżeli Sąd uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżących wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania opowiadając się za stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i obszernie polemizując z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, zaś podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania Sąd odwoławczy uznał za trafne. Istotą naruszenia przepisów postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. jest to, że nie każde naruszenie przepisów procedury uprawnia sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonego aktu, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie podniósł, iż postanowienie Prezydenta Miasta [...] posiadało wady uzasadnienia (które w istocie ograniczało się do jednozdaniowego stwierdzenia o zgodności wstępnego projektu podziału działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego). Tak sporządzone uzasadnienie nie zawierało ani wymaganego przepisem art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. uzasadnienia prawnego, ani faktycznego, co w istocie utrudniało stronie merytoryczne odniesienie się do dokonanych przez organ ustaleń i przedmiotu postępowania. Trafnie także Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podnosi powinność organu odwoławczego ponownego rozpatrzenia sprawy, rozpoznania wszystkich żądań i zarzutów strony i przekonywującego odniesienia się do nich w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Wychodząc z tej słusznej przesłanki Sąd I instancji nie dostrzegł, iż Kolegium uczyniło zadość tym wymaganiom, bowiem uwzględniając zarzuty zażalenia – stosownie do art. 136 w zw. z art. 144 k.p.a. – z urzędu przeprowadziło dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów. Na posiedzeniu w dniu 12 stycznia 2006 r. wobec zachodzących wątpliwości Kolegium zobowiązało organ I instancji do przedłożenia wyrysu planu z zaznaczeniem położenia działek nr 1121/1, 1121/3 i 1222/17 oraz uaktualnienia informacji obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego, wskazanego w zaskarżonym postanowieniu, powiadamiając o tym stronę. W wykonaniu powyższego Prezydent Miasta [...] przy piśmie z dnia 27 stycznia 2006 r. przesłał żądane dokumenty, tj. wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego w [...] – rejon ul. [...], obejmujący przeznaczenie przedmiotowych działek, z uwzględnieniem ich położenia. Dopiero tak uzupełniona dokumentacja stanowiła podstawę do wydania w dniu 13 lutego 2006 r. zaskarżonego postanowienia. Uszło także uwadze Sądu, iż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia ostatecznego organ odwoławczy zawarł wywody odnoszące się w sposób wystarczający do meritum sprawy. Z uzasadnienia postanowienia wynika bowiem, jakie jest przeznaczenie przedmiotowych działek w planie zagospodarowania przestrzennego, wskazany cel podziału oraz ustalenie (wynikające zarówno z wypisu jak i wyrysu planu), iż przez teren przedmiotowych działek – wzdłuż ich położenia – przewidywana jest ulica zbiorcza, tj. projektowana Aleja Solidarności. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera także wyjaśnienie podstawy prawnej z powołaniem się na treść przepisów art. 93 ust. 4 i 5, art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 6 pkt 1 tej ustawy, które miały zastosowanie w tej sprawie i które organ zastosował w sposób niewadliwy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ nie odniósł się do zarzutów zażalenia, jednakże w sytuacji, gdy Kolegium uzupełniło materiał dowodowy nie stanowiło to wady uzasadnienia zwłaszcza takiej, która mogłaby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie mogło stanowić wystarczającej podstawy do uchylenia postanowienia ostatecznego pominiecie okoliczności, iż ustalenia organu I instancji nie były jasne i przekonujące dla strony, co stanowiło wadę postępowania i rozstrzygnięcia organu I instancji, sanowaną jednakże przez Kolegium. Wreszcie stwierdzić należy, iż oceny w zakresie przestrzegania przez organ odwoławczy przepisów postępowania Sąd winien dokonać z uwzględnieniem norm prawa materialnego. Tymczasem przepisy prawa (art. 93 i 97 ustawy o gospodarce nieruchomościami), zawierające normy materialnoprawne i procesowe, stanowiące zwartą całość wskazują, iż orzekanie w drodze opinii o zgodności podziału z ustaleniami planu miejscowego nie stanowi samodzielnego postępowania, lecz jest częścią postępowania o podział nieruchomości. Zakres tego postępowania jest więc ograniczony tylko do wyrażenia opinii o tejże zgodności, co determinuje także przebieg i czynności organów, prowadzących to postępowanie. W tej kwestii Sąd w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 1 marca 1999 r. sygn. akt OPK 1/99 (ONSA 1999, nr 3, poz. 84) a w konsekwencji przyjmuje, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie zgodne z prawem – nie naruszając przepisów art. 7, 8, 9 i 107 § 3 k.p.a. Błędna była więc ocena Sądu I instancji, że postanowienie ostateczne przepisy te naruszało i zachodziła sytuacja przewidziana w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a. Zasadnie skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. wobec nieuwzględnienia przez Sąd okoliczności uzupełnienia przez Kolegium materiału dowodowego i powołania się na poczynione ustalenia w uzasadnieniu postanowienia. Ponadto uchylając zaskarżone postanowienie z naruszeniem tego przepisu Sąd I instancji nie wskazał jakie jeszcze czynności organ winien podjąć w postępowaniu, zwłaszcza, iż jak wspomniano wyżej, ma ono bardzo ograniczony zakres, a materiał dowodowy został wystarczająco zebrany i oceniony w zaskarżonym postanowieniu ostatecznym. Te uchybienia, jako mające istotny wpływ na wynik sprawy uzasadniały uznanie, iż wyrok Sądu I instancji podlega uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. Nie uznał Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., który określa granice orzekania Sądu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając o zgodności z prawem postanowienia, zawierającego opinię prezydenta o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, nie wyszedł poza granice tej sprawy, lecz jedynie dopuścił się naruszenia wymienionych wyżej przepisów postępowania. O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 powołanej ustawy i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) uznając zasądzoną kwotę 180 zł za współmierną do udziału pełnomocnika w sprawie oraz kwotę 100 zł z tytułu uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej.