III SA/Lu 312/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita (sprawozdawca), Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Protokolant Sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 października 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Miasta Tomaszów Lubelski z dnia 31 stycznia 2006 r. nr XXXIII/333/2006 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Rady Miasta Tomaszów Lubelski stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Rady Miasta podjętą na podstawie art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz.U. Nr 61 poz. 710), Rada Miasta uchwaliła wysokość diet w zaokrągleniu do pełnego złotego: - dla radnych za udział w posiedzeniach sesji i komisji stałych – 6,7 % maksymalnej wysokości diety w gminach od 15 000 do 100 000 mieszkańców, - dla Przewodniczących komisji stałych za udział w posiedzeniach komisji – 10 % maksymalnej wysokości diety w gminach od 15 000 do 100 000 mieszkańców, - dla Zastępców Przewodniczących komisji stałych w przypadku prowadzenia posiedzenia komisji – 10 % maksymalnej wysokości diety w gminach od 15 000 do 100 000 mieszkańców, - dla Wiceprzewodniczących Rady Miasta za udział w posiedzeniach sesji – 10 % maksymalnej wysokości diety w gminach od 15 000 do 100 000 mieszkańców. W § 2 powołanej wyżej uchwały ustalono miesięczną dietę Przewodniczącego Rady Miasta w wysokości 66,17 % maksymalnej wysokości diety w gminach od 15 000 do 100 000 mieszkańców z zastrzeżeniem, że Przewodniczącemu przysługuje dieta w wysokości proporcjonalnej do okresu sprawowania funkcji. Uchwała niniejsza weszła w życie z dniem podjęcia. Następnie, dnia [...] stycznia 2006 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] zmieniającą wcześniej wymienioną uchwałę w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Rady Miasta , w ten sposób, że w § 2 zmienianej uchwały zastąpiono wyrażenie "66,17%" wyrażeniem "88,23%". Wprowadzonej zmianie nadano moc obowiązującą od dnia [...] lutego 2003 r. i uzasadniono, że zabieg taki ma na celu dostosowanie procentowo określonej wysokości diety Przewodniczącego Rady Miasta do jej wysokości kwotowej. Na tą uchwałę w części obejmującej § 2, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Wojewoda. W uzasadnieniu wskazał, że istotę sprawy stanowi rozstrzygnięcie kwestii: czy zgodne z prawem było nadanie uchwale z 31 stycznia 2006 r. mocy obowiązującej od dnia 28 lutego 2003 r., czy też stanowiło to naruszenie prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności badanej uchwały. Dodatkową okolicznością wskazaną przez skarżącego, jest fakt pełnienia przez niego funkcji przewodniczącego Rady Miasta , co powoduje, że nie może on w sposób bezstronny rozstrzygnąć budzącej wątpliwości kwestii. Wojewoda podkreślił, że podstawowym celem wydania uchwały było usunięcie rozbieżności pomiędzy wysokością diet określoną w uchwale z 2003 r., a wysokością diet rzeczywiście wypłacanych Przewodniczącemu Rady. Z punktu widzenia organu nadzoru istotne jest natomiast, że określona na nowo wysokość diety nie przekracza obowiązujących w tym zakresie limitów. W odniesieniu do podstawowego zarzutu tj. złamania przez badaną uchwałę zasady nie działania prawa wstecz, skarżący zwrócił uwagę, że na gruncie samorządowym zasada ta dotyczy przede wszystkim przepisów powszechnie obowiązujących, mających wpływ na prawa i obowiązki mieszkańców, natomiast badana uchwała do tego rodzaju aktów się nie zalicza. Dodatkowo powołał się na przewidziany w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2000 r. Nr 62 poz. 718 z późn. zm.) wyjątek od ogólnej zasady nie działania prawa wstecz, a mianowicie na możliwość nadania aktowi prawa miejscowego wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Tym bardziej zatem wydaje się, że z możliwości takiej można było skorzystać w odniesieniu do uchwały Rady Miasta, która prawem miejscowym nie jest. W odpowiedzi na skargę, Rada Miasta podjęła uchwałę z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], w której uznała skargę Wojewody za bezzasadną i wniosła o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu organ gminy podkreślił, że ustalając wysokość diet dla radnych najpierw określono kwotowo wysokość diety, a następnie dostosowano do niej wysokość wskaźnika procentowego, natomiast Przewodniczącemu Rady Miasta ustalono miesięczną dietę określoną procentowo na 66,17 % maksymalnej wysokości diety w gminach od 15 000 do 100 000 mieszkańców. Określona w ten sposób wysokość diety Przewodniczącego Rady Miasta nie odpowiadała rzeczywistym intencjom Rady Miasta. W związku z powyższym Rada Miasta postanowiła zlikwidować zaistniałą rozbieżność uchwalając [...] stycznia 2006 r. nową uchwałę przyznającą Przewodniczącemu Rady Miejskiej wyższe wynagrodzenie i nadając jej wsteczną moc obowiązującą. Uchwała ta nie ma mocy powszechnie obowiązującej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134). W niniejszej sprawie Wojewoda złożył skargę w trybie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) na uchwałę Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2006 r. zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Rady Miasta w części obejmującej § 2 uchwały. Natomiast, jak wynika z treści uchwały, zaskarżony § 2 pozostaje w ścisłym związku z jej § 1, bowiem w stwierdza się w nim, że "Paragraf 1 ma zastosowanie od dnia 28 lutego 2003 r.". Dlatego konieczne w tym miejscu jest przywołanie treści § 1, który brzmi: "W uchwale Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] lutego 2003 roku w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Rady Miasta w § 2 zapis "66,17%" zastępuje się zapisem "88,23%" . Dodaje się zdanie: "Wysokość diety zaokrągla się w górę do pełnego złotego". W ten sposób zapis § 2 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] lutego 2003 roku w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych, który przed powyższą zmianą brzmiał: "Przewodniczącemu Rady Miasta ustala się miesięczną dietę w wysokości 66,17% maksymalnej diety w gminach od 15.000 do 100.000 mieszkańców. Przewodniczącemu Rady Miasta przysługuje dieta w wysokości proporcjonalnej do okresu sprawowanej funkcji", po tej zmianie otrzymał brzmienie: "Przewodniczącemu Rady Miasta ustala się miesięczną dietę w wysokości 88,23% maksymalnej diety w gminach od 15.000 do 100.000 mieszkańców. Przewodniczącemu Rady Miasta przysługuje dieta w wysokości proporcjonalnej do okresu sprawowanej funkcji. Wysokość diety zaokrągla się w górę do pełnego złotego " Innymi słowy, uchwałą z dnia [...] stycznia 2006 r. Rada Miasta ustaliła Przewodniczącemu Rady miesięczną dietę w wysokości 88,23% maksymalnej diety w gminach od 15.000 do 100.000 mieszkańców i określiła, że dieta w tej wysokości przysługuje mu od dnia [...] lutego 2003 r. Organ nadzoru kwestionuje w swojej skardze zapis uchwały dotyczący wstecznego jej obowiązywania. Jednakże, aby móc dokonać oceny zgodności z prawem takiego zapisu, sąd w pierwszej kolejności musiał ocenić, czy zgodne z przepisami jest przede wszystkim samo postanowienie uchwały wprowadzane z mocą wsteczną, albowiem takie wprowadzenie w uchwale rady gminy niedopuszczalnego rozwiązania, naruszyłoby wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) zasadę państwa prawnego. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowią przepisy art. 25 ust. 4, 6, i 8 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz.U. Nr 61, poz. 710). Analiza tych przepisów nie może zostać jednak dokonana bez jednoczesnego odniesienia się również do ust. 7 powołanego wcześniej art. 25 ustawy. Zgodnie z art. 25 ust. 2, 6, 7 i 8 ustawy o samorządzie gminnym, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych na zasadach ustalonych przez radę gminy. Wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 110, poz. 1255, z 2000 r., Nr 19, poz. 239 oraz z 2001 r., Nr 85, poz. 924 i Nr 100, poz. 1080). Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, maksymalną wysokość diet przysługujących radnemu w ciągu miesiąca, uwzględniając liczbę mieszkańców gminy, przy czym kwota wymieniona zdanie wcześniej oznacza maksymalną wysokość diet w gminach o największej liczbie mieszkańców. Rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Wydane na podstawie art. 25 ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy określa w § 3, że radnemu przysługują w ciągu miesiąca diety w wysokości do 1) 100% maksymalnej wysokości diety w gminach powyżej 100 tys. mieszkańców, 2) 75% maksymalnej wysokości diety w gminach od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców, 3) 50% maksymalnej wysokości diety w gminach poniżej 15 tys. mieszkańców. Mając na uwadze powyższe przepisy, stwierdzić należy, że ustawodawca wskazał, że ustalając wysokość diet radnym w gminach, należy brać pod uwagę liczbę mieszkańców danej gminy i stosownie do tej liczby różnicować wysokość diet, a także funkcje pełnione przez radnego, które są związane z nakładem pracy, jaki radny sprawując dane funkcje musi ponieść. Jednocześnie wysokość diet nie może miesięcznie przekroczyć "widełek" zakreślonych rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy oraz półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw, w gminach o największej liczbie mieszkańców. Zestawiając powyższe uregulowania z treścią uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2006 r. zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych Rady Miasta , sąd uznał, iż zapadła ona z naruszeniem powołanych wcześniej przepisów, ponieważ ustalając wysokość diety dla Przewodniczącego tej Rady, przekroczono określoną procentowo w cytowanym rozporządzeniu Rady Ministrów wysokość tej diety. Po zmianie dokonanej powyższą uchwałą, Przewodniczącemu Rady Gminy ustalono miesięczną dietę w wysokości 88,23% maksymalnej diety w gminach od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców, podczas gdy rozporządzenie Rady Ministrów wydane w tej sprawie określa, że radnemu przysługuje miesięczna dieta w wysokości 75% maksymalnej diety w gminach od 15 tys. do 100 tys. mieszkańców. Skoro zatem zapis uchwały w sprawie ustalenia wysokości diety dla Przewodniczącego Rady Gminy jest niezgodny z przepisami, tym bardziej rażącym naruszeniem prawa jest wprowadzenie go z mocą wsteczną. Nie znajduje również uzasadnienia dla akceptacji postanowień zaskarżonej uchwały, argument usanowania stanu faktycznego zaistniałego w sprawie, tj. pobierania przez Przewodniczącego Rady Gminy diety w wyższej wysokości, od ustalonej wcześniejszą uchwałą. Dopatrując się powyższych uchybień, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał z przyczyn wziętych pod uwagę z urzędu uchwałę Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2006 r. za nieważną w całości, pomimo zaskarżenia przez organ nadzoru jedynie § 2 uchwały. Z tych też względów oraz na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.