I OSK 180/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędziowie NSA Tadeusz Geremek (spr.), Jolanta Rajewska, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M., M. N., Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2006r. sygn. akt II SA/Kr 2937/02 w sprawie ze skargi M. M., M. N., Z. S. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 października 2006r. oddalił skargę M. M., M. N. oraz Z. S. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Sąd I instancji orzekał przyjmując następujący stan sprawy: Starosta K. decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. znak [...] wydaną na podstawie przepisu art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz.U. nr 46, poz. 543 z 2000 r.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek decyzji Wojewody M. z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] orzekającej o uchyleniu decyzji Starosty K. z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...] orzekającej o odmowie zwrotu parceli [...] kat. [...] o pow. 1,2566 ha poł. w b. gm. kat. M. na rzecz W. S. oraz przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji orzekł o odmowie zwrotu części działek ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] położonych w M. gm. W. W. w granicach wywłaszczonej parceli gruntowej [...]. kat. [...] o pow. 1,2566 ha poł. w b. gm. kat. M. na rzecz W. S., poprzedniej właścicielki nieruchomości. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji ustalił, iż decyzją z dnia [...] listopada 1970 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa na cele budownictwa specjalnego parceli gruntowej [...] kat [...] o pow. 12566 m2 stanowiącej własność W. S. oraz o ustaleniu za wywłaszczony grunt odszkodowania w wysokości 24 231,72 zł. Wniosek Dyrekcji Inwestycji Miejskich w K. z dnia [...] lipca 1970 r. znak [...] o wywłaszczenie nieruchomości położonych w b. gm. kat. M., jako niezbędnych Skarbowi Państwa pod budownictwo specjalne na ,,P." powoływał się na decyzję o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] kwietnia 1965 r. znak [...] wydaną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury. Powołana decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...] ustalała lokalizację terenów wojskowych położonych na "P.", których granice określono na mapie katastralnej stanowiącej załącznik graficzny do decyzji. Wymienioną lokalizacją terenów wojskowych objęty był teren parceli gruntowej [...] kat. [...]. Obszar przeznaczony dla celów wojskowych, dla których ustalono powyższą lokalizację graniczył od południa z drogą państwową K.-K., od zachodu z drogą odgałęziającą się z drogi K.-K. wiodącą do wsi M., od północy z drogą prowadzącą z M. do trasy K.-O., od północnego wschodu z drogą K.-O. i od wschodu z linią łączącą drogę K.-O. z drogą K.-K. Część opisanego wyżej terenu położonego w granicach miasta K. przeznaczono pod budownictwo kubaturowe , którego realizacja zakończona została w 1970 r. Natomiast tereny zlokalizowane w powiecie k. przeznaczono pod plac ćwiczeń wojskowych i według zatwierdzonych założeń projektowych miały być użytkowane w stanie dotychczas istniejącym przez Wojsko Polskie, zgodnie z treścią decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1969 roku, zmieniającą za zgoda stron wyżej powołaną decyzje o lokalizacji szczegółowej na [...]. Jako materiał do lokalizacji szczegółowej zostało pozytywnie zaopiniowane opracowanie zawierające mapę katastralną z zaznaczonymi granicami projektowanego placu ćwiczeń wraz z jego elementami Wywłaszczona parcela [...] kat. [...] (powstała z podziału parceli [...]) w części przeznaczona została dla szkolenia wojsk w rejonie zurbanizowanym. Pozostały fragment parcel od strony K.-K. stanowił pas strefy ochronnej oddzielającej plac ćwiczeń wojskowych. Stan taki istniał do roku 1989 tj. do czasu rozpoczęcia przez władze miasta K. starań o pozyskanie terenów pod przebudowę drogi z K. w kierunku T. Pismem z 25 maja 1990 r. Minister Obrony Narodowej wyraził zgodę na wygaśnięcie prawa zarządu MON nad częścią terenów placu ćwiczeń "P." , które przewidziane zostały pod przebudowę ulicy R. w ciągu drogi K.-K. w rejonie wsi M. gm. W. W. W dniu [...] lipca 1996 r. nr [...] ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] Starosta K. orzekł o wygaszeniu zarządu MON m. in. działkami nr [...] i nr [...]. W trakcie przeprowadzonej w dniu 3 czerwca 2002 r. rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości stwierdzono, że działka nr [...] w granicach parceli [...] kat [...], wzdłuż całej granicy parceli [...]. kat. [...] stanowi pas drogowy z następującymi elementami: płytki rów odwadniający (z prefabrykatów), pas włączenia, cała szerokość pasa ruchu drogowego (prawostronny). Starosta K., powołując się na powyższe, uznał, że ustalenia te nie dają podstaw do uznania parceli [...]. kat [...] za zbędną dla celu wywłaszczenia w rozumieniu przepisu art. 137 § 1 ust. 1 u.g.n. Parcela [...] kat [...] w granicach działki ewidencyjnej nr [...] po dacie wywłaszczenia została użyta na cel jej przejęcia i stanowiła strefę ochronną placu ćwiczeń "P.". Pomimo tego, że w późniejszym czasie zmienił się sposób jej użytkowania, gdyż została przeznaczona pod przebudowę ulicy R. nie powstaje obowiązek jej zwrotu. W obrębie działek nr [...] po dacie wywłaszczenia została ona użyta na cel przejęcia i stanowiła strefę ochronną wojskowego placu ćwiczeń. W późniejszym czasie została przeznaczona pod przebudowę ul. R., lecz mimo to nie rodzi to obowiązku jej zwrotu. Co do pozostałej części dawnej parceli [...]. kat. [...] w granicach działek ewid. nr [...] i [...] organ ustalił, że również była ona objęta powyższymi decyzjami i wykorzystana dla szkolenia wojsk w rejonie zurbanizowanym. Nadto warunkiem dokonania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest władanie nią przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Wobec zawarcia w dniu 9 kwietnia 2001 r. umowy, mocą której działki nr [...] i [...] stały się własnością [...] S.A. roszczenie o zwrot stało się bezskuteczne. Od decyzji Starosty K. odwołała się W. S. W odwołaniu zarzuciła naruszenie art. 136 i art. 137 przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podniosła, że w decyzji wywłaszczeniowej nie było dopuszczalne tak szerokie określenie celu wywłaszczenia. Pojęcie "budownictwo" jest najszerszym i najbardziej ogólnym terminem z zakresu prawa budowlanego. Budownictwo-to działalność związana z wykonywaniem obiektów budowlanych. Tak szerokie określenie celu wywłaszczenia zezwalało organom administracyjnym na dowolność w przeznaczeniu wywłaszczonych gruntów. Decyzja o wywłaszczeniu musi zawierać ustalenie, na jakie cele nieruchomość jest wywłaszczana (art. 119 ust. 1 u.g.n.) i ustalenie celu wywłaszczenia musi być konkretne, gdyż zgodnie z treścią art. 136 ust.l u.g.n. wywłaszczona nieruchomość nie może być użyta na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, zaś art. 137 ust. 1 precyzuje kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w tej decyzji. Obowiązkiem administracji jest pozytywne i przekonujące udowodnienie, że wywłaszczona nieruchomość jest w dalszym ciągu niewątpliwie niezbędna dla realizacji celów określonych w decyzji wywłaszczeniowej. Skoro w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia jest określony nieprecyzyjnie, nie jest możliwe jednoznaczne wykazanie że nieruchomość w dalszym ciągu jest wykorzystywana na ten cel. Dalej odwołująca się podniosła, że cel wywłaszczenia w niniejszej sprawie był niejako następczo precyzowany i zmieniany. Pierwsze decyzje lokalizacyjne precyzujące szeroko określony cel zezwalały na zajęcie wywłaszczonych gruntów przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich I w K., a więc na cele cywilne (decyzja PWRN w K. z [...] grudnia 1968 r. [...]),czyli choć cel określony był szeroko, to dotyczył budownictwa cywilnego. Natomiast decyzja PWRN z [...] kwietnia 1969 zmieniła w zasadniczy sposób przeznaczenie gruntów z celów cywilnych na cele wojskowe, z kolei Agencja Mienia Wojskowego przekazała przedmiotowe tereny spółce "[...]" na cele komercyjne-pod budowę Giełdy [...]. Taka zmiana celu wywłaszczenia , w myśl art. 136 ust. 1 u.g.n. byłaby dopuszczalna tylko za zgodą wywłaszczonego właściciela, o którą jednak organy nie pytały. Przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości było zmieniane co najmniej dwukrotnie, bez zgody byłych właścicieli, a skoro tak, to mają oni prawo żądać zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zmiana celu przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości bez uprzedniej zgody byłych właścicieli jest niedopuszczalna. W odwołaniu zakwestionowano stanowisko organu I instancji zgodnie z którym, jeżeli nieruchomość wywłaszczona była przez pewien czas wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia , a potem zmienił się sposób i cel jej użytkowania to nie podlega ona zwrotowi, jako niezgodne z wykładnią historyczną i językową, powołując się na kolejno obowiązujące przepisy ustaw: wywłaszczeniowej z 1958 r., u.g.g. z 1985 r. , obecnie obowiązującej u.g.n. a także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego z lat 1988-1995. Zarzucono, że wywłaszczona nieruchomość, wykorzystywana na cele wojskowe, została podzielona i zajęta - część pod autostradę, część- pod planowaną budowę [...] Giełdy [...]. Nastąpiła więc istotna i zasadnicza zmiana przeznaczenia wywłaszczonych gruntów, a skoro tak to żądanie ich zwrotu przez byłych właścicieli jest uzasadnione. Na koniec podniesiono, że odmowa zwrotu nieruchomości i ciągłe zmienianie jej przeznaczenia jest jawnym łamaniem art. 21 Konstytucji RP. Po rozpoznaniu odwołania W. S. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] października 2002 r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] lipca 2002 r. Merytoryczne uzasadnienie rozstrzygnięcia Wojewody M., oraz ustosunkowanie się do zarzutów odwołania od decyzji organu I instancji poprzedzone zostało obszernym i szczegółowym przedstawieniem przebiegu postępowania od chwili złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda M. stwierdził, że stosownie do art. 136 ust. 3 u. g.n. podstawową przesłanką zwrotu nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości obowiązany jest ustalić, czy przesłanka ta zaistniała, bowiem poczynione ustalenia determinują rozstrzygnięcie sprawy. Stwierdzenie, że przesłanka zbędności nie zaistniała, uzasadnia wydanie decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości. W art. 137 ust 1. u.g.n. po raz pierwszy w polskim prawie wywłaszczeniowym ustawodawca sformułował legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Norma ta wprowadza poprzez alternatywę rozłączną dwie ustawowe przesłanki zbędności, w kontekście których należy oceniać zasadność zwrotu. W odniesieniu do normy zawartej w pkt. 1 ust. 1 art. 137 są to dwa elementy faktyczne: upływ czasu od dnia wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i stan, w jakim znajduje się ona w czasie podejmowania decyzji w przedmiocie jej zwrotu, zaś na gruncie normy z pkt. 2 tego przepisu określony jest stan prawny- utrata mocy obowiązującej wymienionych expressis verbis decyzji administracyjnych związanych z realizacją celu wywłaszczenia . W każdym jednak z powyższych przypadków kluczowym elementem konstrukcji przesłanek zbędności nieruchomości i w konsekwencji podstawą do oceny, czy mamy do czynienia ze stanem zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest precyzyjne ustalenie tego celu przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu. Dopiero wtedy możliwe staje się badanie , czy cel ten nie został zrealizowany /art. 137 ust. 1 pkt. 2 ugn/, lub nawet nie rozpoczęto prac związanych z jego realizacją /art. 137 ust. 1 pkt lu.g.n./. Prawidłowa ocena celu wywłaszczenia powinna być dokonana na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym. W sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został w decyzji określony w sposób ogólnikowy, prawidłowa jego ocena winna być dokonana na podstawie analizy dokumentacji wywłaszczeniowej. W przypadku wywłaszczenia dokonanego w drodze decyzji administracyjnej , będzie to analiza dokumentacji załączonej do wniosku o wywłaszczenie, treści samego wniosku, lub w razie ich braku-inne dokumenty pochodzące z okresu wywłaszczenia i dotyczące go. Posiłkowo określenia celu wywłaszczenia poszukiwać też można poprzez analizę przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej. Wnioskowana do zwrotu parcela [...] kat. [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na cel ogólnie określony jako "budownictwo specjalne", bez powołania się na konkretną decyzję o lokalizacji szczegółowej. W związku z tym, zdaniem Wojewody słusznie organ I instancji dokonał oceny celu wywłaszczenia nieruchomości na podstawie wniosku Dyrekcji Inwestycji Miejskich I w K. dnia [...] lipca 1970 r. nr [...] o wywłaszczenie przedmiotowej parceli, z którego to wniosku wynika, że były one niezbędne Skarbowi Państwa pod budownictwo specjalne na ,,P.", stosownie do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1965 r. wydanej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Powołana decyzja o lokalizacji szczegółowej ustalała lokalizację terenów wojskowych, położonych na "P.", których granice określono na mapie katastralnej, stanowiącej załącznik graficzny. Zgodnie z tym załącznikiem teren parceli gruntowej [...] kat. [...] objęty był wymienioną lokalizacją terenów wojskowych. O takim planowanym przeznaczeniu parcel świadczą ponadto: treść kierowanej do poprzedniej właścicielki nieruchomości oferty w sprawie dobrowolnej sprzedaży parcel, w której zawarto stwierdzenie, że nieruchomość przeznaczona została pod budowę obiektów zamiennych na "P.", oraz treść znajdującego się w aktach opracowania pod nazwą "Program inwestycji zamiennych w garnizonie K." z dnia [...] września 1964 r., z którego wynika, że teren tzw. "P." przeznaczono pod urządzenie obiektu wojskowego - placu ćwiczeń , odtworzonego przez władze miasta K. w zamian za zlikwidowany obiekt i plac ćwiczeń "B.- M.", w związku z realizacją na jego terenie wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego. Decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z [...] kwietnia 1965 r. stanowiąca podstawę wywłaszczenia parcel została zmieniona za zgodą stron decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] kwietnia 1969 r. nr [...], a więc przed dokonaniem wywłaszczenia. Zmiana polegała na stwierdzeniu, że całość terenu położonego w granicach objętych decyzjami lokalizacyjnymi nr [...] i [...] użytkowana będzie przez Wojsko Polskie , zamiast Dyrekcję Inwestycji Miejskich I w K. Cel określony w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] listopada 1970r. nr [...] jako "budownictwo specjalne' należy zatem odczytywać , mając na uwadze treść decyzji lokalizacyjnej nr [...], po jej zmianie dokonanej decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r. Starosta K., na podstawie znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy katastralnej, zaopiniowanej pozytywnie jako materiał do lokalizacji szczegółowej, obejmującej przedmiotowy obszar wojskowy z zaznaczonymi granicami projektowanego placu ćwiczeń prawidłowo ustalił, że wywłaszczona parcela [...] kat. [...] przeznaczona była w części dla szkolenia wojsk w rejonie zurbanizowanym, w pozostałej części - pod strefę ochronną oddzielającą pas ćwiczeń wojskowych. Stan taki istniał do roku 1989 tj. Wojewoda powtórzył ustalenia poczynione podczas rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości w dniu 3 czerwca 2002 r. Powyższe ustalenia, oraz dokumentacja pochodząca z lat 1971-1972 , rozliczająca wykonanie zadania inwestycyjnego pod nazwą obiekty zamienne M.-P., związanego z potrzebami wojskowego placu ćwiczeń wskazują, że cel wywłaszczenia został zrealizowany zgodnie z decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1969 r. zmieniającą za zgodą stron decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...]. Wojewoda stwierdził, że brak wybudowania na przedmiotowej parceli obiektów wojskowych nie może być podstawą uznania jej za zbędną dla celu wywłaszczenia , ponieważ sposób jej zagospodarowania i wykorzystania należy oceniać w odniesieniu do sposobu zagospodarowania i wykorzystania całego kompleksu szkoleniowego ,,P.". W skład ośrodka szkolenia wojsk (poligonu) wchodzi bowiem oprócz obszaru zurbanizowanego również teren niezabudowany służący szkoleniu, polegającemu m. in. na prowadzeniu ćwiczeń spadochronowych, jazdy samochodami , oraz ćwiczeń strzeleckich a także obszar ochronny oddzielający teren ćwiczeń wojskowych od terenów cywilnych. Bez takich obszarów obiekt poligonowy nie mógłby spełniać swoich funkcji , zatem istnienie takiego obszaru jest niezbędne do prawidłowego funkcjonowania celu wywłaszczenia - placu ćwiczeń zabezpieczającego szkolenia wojsk. Wojewoda uznał więc za słuszne rozstrzygnięcie Starosty K. zawarte w decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. stwierdzające , że parcela [...] kat. [...] w granicach działki ewidencyjnej [...] po dacie wywłaszczenia została użyta na cel ich przejęcia i stanowiła strefę ochronną placu ćwiczeń "P.". Ponadto w stosunku do części wywłaszczonej parceli [...] kat. [...] w granicach działek ewidencyjnych nr [...] i [...] również nie zachodzą przesłanki zwrotu określone w art. 137 § 1 u. g. n. Fakt zadysponowania przez Skarb Państwa tymi działkami poprzez zbycie jej umową cywilno-prawną na rzecz M. Giełdy [...] S.A. z siedzibą w K. powoduje bowiem, że roszczenie o zwrot przysługujące byłemu właścicielowi stało się bezskuteczne. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w chwili orzekania w przedmiocie zwrotu, co zdaniem odwołujących się przesądza o obowiązku zwrotu nieruchomości, Wojewoda M. uznał, iż w przypadku gdy cel wywłaszczenia nieruchomości został definitywnie osiągnięty, to nie istnieje możliwość jej zwrotu, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia. W rozumieniu u.g.n., która określa, na czym polega zbędność, nieruchomość byłaby zbędna wówczas, gdyby do powstania poligonu nie doszło. Natomiast jeżeli poligon powstał, to cel wywłaszczenia został zrealizowany i późniejsza zmiana przeznaczenia nie uzasadnia żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jako zbędnej. Odnośnie zarzutów odwołania dotyczących zaniechania przez dysponenta wywłaszczonej nieruchomości obowiązku zawiadomienia poprzedniego właściciela o zamiarze przeznaczenia jej na inny cel, niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, Wojewoda M. stwierdził: Stosownie do przepisu art. 136 ust. 1 u. g. n. nieruchomość wywłaszczona nie może być przeznaczona na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o jej zwrot. Zakaz powyższy polega na tym, że w sytuacji, kiedy podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, powziął zamiar użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu właściwy organ - w rozumieniu art. 4 pkt. 9 u. g. n. - zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując jednocześnie o możliwości złożenia wniosku o zwrot tej nieruchomości lub jej części. Dopiero wówczas, jeżeli osoby te nie złożą w ciągu trzech miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości takiego zwrotu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może być ona użyta na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, gdyż uprawnienie do żądania zwrotu wygasa. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie określa skutków naruszenia zakazu określonego w art. 136 ust. 1. Brak zsynchronizowania pomiędzy ustawowo przewidzianym obowiązkiem zwrotu nieruchomości zbędnej a przewidzianym również ustawowo uprawnieniem Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego do sprzedaży takiej nieruchomości innym osobom. Organ prowadzący postępowanie nie posiada narzędzi prawnych pozwalających na zastosowanie sankcji w przypadku naruszenia zakazu użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny, niż określony w decyzji wywłaszczeniowej. Możliwe natomiast może być wniesienie powództwa do sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności umowy zawartej z naruszeniem art. 136 ust. 1 u.g.n. , stosownie do art. 58 k.c, bądź żądanie uznania takiej umowy za bezskuteczną w stosunku do właściciela nieruchomości lub jego spadkobiercy-na podstawie art. 59 k.c. , jako umowy, której wykonanie czyni całkowicie lub częściowo niemożliwym zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewoda M. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję Wojewody M. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie. W. S. W skardze zarzuciła rażące naruszenie przez organ przepisów art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie zwrocie wywłaszczonych parcel gruntowych będących przedmiotem postępowania , ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżąca twierdziła, że jedyną przesłanką uzasadniającą zasadność roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu . Zarówno z treści przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n jak i ugruntowanych poglądów orzecznictwa i doktryny jednoznacznie wynika, że jeżeli nieruchomość stała niezbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej , podlega ona zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela, jeżeli natomiast wywłaszczona nieruchomość ma być wykorzystywana na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, dysponent nieruchomości powinien zwrócić się do byłego właściciela o oświadczenie czy żąda on zwrotu nieruchomości, dopiero wówczas, gdy były właściciel nie zgłosi tego żądania nieruchomość będzie mogła być użyta na inny cel. Skarżąca zarzuciła, że przeznaczenie nieruchomości było zmieniane co najmniej dwukrotnie, bez zgody byłych właścicieli. Wobec tego zbycie wywłaszczonej nieruchomości i przeznaczenie jej na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej było wobec braku uprzedniej zgody byłego właściciela bezskutecznym wobec niego i takie rozporządzenie nieruchomością wywłaszczoną nie powoduje, że Skarb Państwa jest zwolniony od obowiązku zwrotu nieruchomości. Zdaniem skarżącej, należy w takim przypadku traktować Skarb Państwa tak, jakby nieruchomością nie rozporządził, natomiast brak możliwości spełnienia tego obowiązku w naturze powoduje, że na Skarbie Państwa ciąży obowiązek wypłaty odszkodowania byłym właścicielom, równego wartości wywłaszczonego gruntu w dacie orzekania o zwrocie. Rozumowanie przedstawione przez organ, że żądanie zwrotu nieruchomości w powyższej sytuacji jest bezskuteczne jest niedopuszczalne z punktu widzenia zasad poszanowania prawa własności stworzonych przez obowiązujące ustawodawstwo na czele z Konstytucją RP. Skoro-zdaniem skarżącej organ uznał, że nieruchomość nie była wykorzystywana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej , to zachodzą przesłanki jej zwrotu, a więc jego odmowa jest rażącym naruszeniem przepisu art. 136 ust. 3 u. g. n. Skarżąca zakwestionowała powołanie się przez organ na orzeczenia NSA z 12 maja 1994 r., oraz z 1984 r. Obowiązujący przepis art. 136 ust. 3 u. g. n. radykalnie ogranicza prawa wywłaszczyciela, który może obecnie używać wywłaszczonej nieruchomości tylko na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Korzystanie z nieruchomości wywłaszczonej w inny sposób, czy też rozporządzanie nią, naruszałoby zagwarantowane w art. 21 Konstytucji RP prawo własności. Odmowa zwrotu przedmiotowej nieruchomości i ciągłe zmienianie jej przeznaczenia jest więc jawnym łamaniem tego przepisu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę M. M., M. N. oraz Z. S. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] października 2002r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Sąd wskazał, że podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest dokonanie nie budzących wątpliwości ustaleń, mających stanowić podstawę do stwierdzenia, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu . W takim bowiem tylko przypadku, stosownie do treści przepisu art. 136 pkt. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Dopiero jednak precyzyjne określenie przez organ celu wywłaszczenia stwarza organowi możliwość badania i ustalenia, czy cel ten nie został zrealizowany, względnie czy nie rozpoczęto nawet prac związanych z jego realizacją. Odnosząc powyższe do ustaleń dokonanych przez organy, dotyczących celu na jaki została wywłaszczona nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot, sąd uznał, że zarówno te ustalenia, jak i wyprowadzony przez organ wniosek, iż sporna nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia są prawidłowe. Wywłaszczenie parceli gruntowej [...] kat nr [...] stanowiącej własność W. S. nastąpiło decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] listopada 1970 r. znak [...], na podstawie przepisów art. 3, 8, 14, 20 i 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. nr 18 z 1961 r., poz. 94), na wniosek Dyrekcji Inwestycji Miejskich I w K. z dnia [...] lipca 1970 r. znak [...]. Jako cel wywłaszczenia podano budownictwo specjalne, nie wskazując konkretnej decyzji o lokalizacji szczegółowej. Stwierdzić więc należy, że cel wywłaszczenia określony został w decyzji wywłaszczeniowej w sposób ogólny. Stąd uzasadnione było zgodnie z przytoczonym wyżej poglądem determinującym sposób dochodzenia do dokładnego i precyzyjnego celu wywłaszczenia, przeprowadzenie przez organy analizy całości dokumentacji poprzedzającej wydanie decyzji wywłaszczeniowej. W sprawie niniejszej dokumentacja ta jest obszerna i dająca możliwość dokonania konkretnych ustaleń, niezbędnych dla określenia celu wywłaszczenia. Pismem Dyrekcji Inwestycji Miejskich I w K. z dnia [...] czerwca 1970 r. nr [...] (kserokopia w aktach ) poinformowano W. S., że parcela [...] kat [...] objęte są lokalizacją Dyrekcji Inwestycji Miejskich I w K., z przeznaczeniem pod budowę obiektów zamiennych M.-P., wyrażając gotowość zawarcia umowy kupna-sprzedaży nieruchomości za wymienioną tam cenę. Pismo zawierało informację, że pod budowę niezbędna jest całość parceli o łącznej pow. 12566 m2. Wobec negatywnego wyniku pertraktacji Dyrekcja Inwestycji Miejskich I w K. wystąpiła w dniu 4 lipca 1970 r. do Prezydium WRN w K. Urząd Spraw Wewnętrznych z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości ( znak [...]), obejmującym sporną nieruchomość. W uzasadnieniu wniosku powołano się na decyzję o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] kwietnia 1965 r. znak [...] wydaną przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Decyzja ta (nr [...]) ustalała lokalizację szczegółową terenów wojskowych na terenie położonym w P. pow. K. oznaczonym na załączonym planie, z którego wynika, że parcela gruntowa l.kat. [...] objęta była lokalizacją terenów wojskowych. Ustalenia celu wywłaszczenia nieruchomości organ dokonał ponadto w oparciu o treść znajdującego się w aktach sprawy (kserokopia) opracowania pn. "Program inwestycji zamiennych w garnizonie K." z dnia [...] września 1964 r. Z treści tego dokumentu wynika, że na terenie "P." przewidziano lokalizację placu ćwiczeń, którego usytuowanie określono, przy czym wskazano, że będą to tereny zamienne za place na M. i P.: zespół dwóch strzelnic szkolnych - w zamian za oddane miastu tereny na P. C. i W. J., oraz obiekty kubaturowe. Cel wywłaszczenia wynika również z decyzji Prezydium WRN z [...] kwietnia 1969 r. nr [...] zmieniającej decyzje lokalizacyjne nr [...] i [...]. Zmiana polegała na stwierdzeniu , że całość terenu położonego w granicach objętych decyzjami lokalizacyjnymi nr [...] i [...] będzie użytkowana przez Wojsko Polskie, zamiast przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich I w K. Prawidłowo więc organy administracji ustaliły, że cel wywłaszczenia parceli [...] kat. [...] należy ustalić na podstawie wskazanych dokumentów oraz decyzji poprzedzających wydanie decyzji wywłaszczeniowej. Celem tym było urządzenie obiektu wojskowego-placu ćwiczeń dla potrzeb Wojska Polskiego. W granicach projektowanego placu ćwiczeń wraz z jego elementami wywłaszczona parcela przeznaczona była w części dla szkolenia wojsk w rejonie zurbanizowanym, w pozostałej części-pod strefę ochronną oddzielającą pas ćwiczeń wojskowych. Także wyprowadzony przez organy administracji wniosek, iż wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia jest zdaniem sądu prawidłowy. Ustalenia tego dokonano w oparciu o znajdującą się w aktach kopię dokumentacji pochodzącej z lat 1971-1972 r., rozliczającej wykonanie zadania inwestycyjnego pn. Obiekty zamienne budowa nr 2 na "P.". Protokół zdawczo-odbiorczy z 31 lipca 1971 r. zawiera wpis, iż roboty wykonano zgodnie z dokumentacją, oraz podpisy przedstawicieli strony przekazującej i przejmującej, natomiast protokół odbioru końcowego i przekazania do użytku inwestycji z dnia 5 maja 1971 r. powołuje dzienniki budowy, oraz dokumentację techniczną, przekazaną użytkownikowi - tj. Komendzie Garnizonowej w K. Rubryka "c" w części II protokołu zatytułowana "obiekty niekubatu-rowe" zawiera wpis : obiekty wojskowe-nie wypełnia się. Powyższe świadczy o przeprowadzeniu i zakończeniu prac związanych z urządzeniem placu ćwiczeń, polegającym na zagospodarowaniu nieruchomości także w sposób nie wymagający wykonania obiektów wojskowych bezpośrednio po dacie wywłaszczenia. Prawidłowe jest zatem ustalenie Wojewody M., że brak wybudowania na spornej parceli obiektów wojskowych nie może być podstawą uznania jej za zbędną na cel wywłaszczenia, ponieważ sposób jej zagospodarowania należy oceniać w odniesieniu do sposobu zagospodarowania i wykorzystania całego kompleksu "P.", z uwzględnieniem konieczności istnienia obszaru stanowiącego teren niezabudowany, służącego celom szkoleniowym wojska. Błędne jest również stanowisko skarżących, według którego nawet, jeżeli wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana w przeszłości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej a w czasie orzekania w przedmiocie zwrotu jest na ten cel zbędna to winna zostać zwrócona. Na gruncie obowiązującego stanu prawnego wynikającego z treści i interpretacji przepisu art. 137 ust.l u.g.n. , w sytuacji realizacji celu wywłaszczenia, późniejsze, inne rozporządzenie nieruchomością wywłaszczona nie mieści się w ustawowym rozumieniu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniu ( pogląd taki wypowiedziany został m. in. w wyrokach WSA w Białymstoku z dn. 2. 03. 2004 r. SA/Bk 1444/03, oraz SA/Bk 461/03. lex 173693 i 173689). Kwestię tę porusza także T. Woś ( Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczanych nieruchomości, Wyd. Prawnicze LexisNexis, W-wa 2004) . Zdaniem autora jeżeli cel wywłaszczenia został definitywnie osiągnięty to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia. Fakt zrealizowania celu wywłaszczenia został przez organ orzekający ustalony, wraz z prawidłowym powołaniem aktualnego stanowiska doktryny, oraz orzecznictwa. Reasumując, ustalenia Wojewody dotyczące celu wywłaszczenia, oraz jego zrealizowania co za tym idzie zaistnienia prawnych przesłanek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] listopada 1970 r. Nr [...], w oparciu o obowiązujące w dniu wydania zaskarżonej decyzji przepisy u.g.n. są prawidłowe. Ustalenia te są prawidłowe odnośnie części nieruchomości, która została zbyta na podstawie umowy cywilno-prawnej na rzecz [...] Giełdy [...] SA , a do czasu jej zbycia była przeznaczona na szkolenie wojsk w rejonie zurbanizowanym, w granicach działek ewid. [...] i [...], jak i co do części w granicach działki ewid. [...] która stanowiła po dacie wywłaszczenia strefę ochronną placu ćwiczeń . W świetle powyższego za bezzasadne należy uznać obszerne wywody skargi i wynikające z nich stanowisko skarżących, iż organ w zaskarżonej decyzji nie kwestionuje spełnienia się ustawowego warunku zwrotu nieruchomości i uznaje, że nie była ona wykorzystana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, zaś rozporządzenie nią jest bezskuteczne w stosunku do byłego właściciela. Ten zarzut skargi podniesiony jest wbrew oczywistym i mającym oparcie w materiale sprawy ustaleniom organów rozpatrujących wniosek skarżącej . W konsekwencji stanowisko skarżących sprowadzające się do twierdzenia, że wobec braku możliwości spełnienia obowiązku zwrotu "w naturze" , w niniejszej sprawie na Skarbie Państwa ciąży obowiązek wypłaty odszkodowania nie jest usprawiedliwione ani stanem faktycznym ani stanem prawnym sprawy. Podnoszone w skardze a także w odwołaniu od decyzji organu I instancji okoliczności, które skarżący uznają za przeznaczenie nieruchomości wywłaszczonej na cel inny niż wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, dotyczą aktów dyspozycji dokonywanych po wykorzystaniu nieruchomości na cel wywłaszczenia. Chociaż wobec prawidłowego ustalenia organów dotyczącego braku podstaw do orzeczenia zwrotu nieruchomości wobec zrealizowania na niej celu wywłaszczenia wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczące bezskuteczności roszczenia o zwrot nieruchomości w przypadku, kiedy nie stanowi ona własności Skarbu Państwa nie mają w sprawie znaczenia, ponieważ podstawą odmowy zwrotu w mniejszej sprawie nie jest ustalenie bezskuteczności roszczenia w związku ze zbyciem nieruchomości umową cywilno-prawną na rzecz innego podmiotu, to zamieszczenie ich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione wobec konsekwentnie prezentowanego przez była właścicielkę stanowiska w tej kwestii, oraz jako odpowiedź na zarzuty odwołania od decyzji organu I instancji. Wyjaśnienia Wojewody w tym przedmiocie są całkowicie zgodne z panującymi poglądami i utrwalonym orzecznictwem. Kwestie tzw. negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w postaci praw osób trzecich były wielokrotnie przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, oraz doktryny. Z ustalonej i w tym zakresie linii orzecznictwa , oraz stanowiska doktryny wynika, że nie ma możliwości jednolitego rozwiązania tego problemu z uwagi na wielość sytuacji prowadzących do wyzbycia się przez wywłaszczyciela własności nieruchomości wywłaszczonej bądź jej ograniczenia przez obciążenie jej prawami rzeczowymi, ustanowienie na niej użytkowania wieczystego bądź uczynienie jej przedmiotem stosunku obligacyjnego. Z uwagi na stan sprawy nie ma w tym miejscu konieczności przedstawiania i omawiania poszczególnych przypadków istnienia praw osób trzecich do wywłaszczonej nieruchomości podlegającej zwrotowi . W niniejszej sprawie prawidłową odpowiedzią organu na zarzut skarżącej są twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nawet gdyby bowiem - tak jak twierdzi skarżąca - cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w stosunku do dawnej parceli [...]. kat. [...], to fakt zadysponowania częścią nieruchomości na rzecz "[...]" SA powoduje, że nie może ona zostać zwrócona , bowiem jej właścicielem w chwili orzekania o zwrocie nie jest Skarb Państwa ani określona jednostka samorządu terytorialnego. Słusznie więc Wojewoda stwierdził, że w takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości nie posiada narzędzi prawnych pozwalających mu na zastosowanie sankcji w przypadku użycia nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Uzasadnione przepisami prawa jest stanowisko Wojewody, że w takim przypadku możliwe jest wystąpienie z roszczeniami do sądu powszechnego, opartymi na art. 58, bądź 59 kc. Raz jeszcze jednak podkreślić należy, że w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją te wywody organu uzasadnione są zarzutami odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, a nie stanowią uzasadnienia samej odmowy zwrotu nieruchomości. Odmowa ta jest bowiem uzasadniona faktem wykorzystania wywłaszczonej parceli [...] kat. [...] na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, czyli brakiem zaistnienia przesłanki zbędności przewidzianej w przepisie art. 136 ust. 3 u.g.n. -koniecznej dla pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku byłego właściciela o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nadto, w związku z niekwestionowanym przez skarżących ustaleniem dotyczącym przeznaczenia części wywłaszczonej nieruchomości w granicach działki ewid. nr. [...] pod urządzenie pasa drogowego ul. R., potwierdzonym także przeprowadzonym przez sąd dowodem z mapy obrazującej przebieg pasa drogowego ul. R. ( znajdującej się w aktach ), należy zwrócić uwagę, że w związku z regulacją zawartą w Ustawie z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. nr 71, poz. 838 ze zm.) drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie, czego konsekwencją jest niedopuszczalność orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli nieruchomość objęta żądaniem wprawdzie okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, lecz w czasie orzekania stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów powyższej ustawy. Pogląd taki wypowiedział NSA OZ w Gdańsku w wyroku z dnia 29. 05. 2003 r. II SA/Gd 1206/01 (lex 109703) i sąd w składzie rozpoznającym sprawę akceptuje go w całości, wraz z przytoczoną w uzasadnieniu argumentacją. Argument powyższy wskazany jest jednak wyłącznie z powodu prezentowanego przez skarżących konsekwentnie stanowiska nie znajdującego oparcia w materiale sprawy (co już wyżej podkreślono), że na wywłaszczonej nieruchomości nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia. Nawet więc gdyby istotnie zarzut ten miał okazać się prawdziwy, to w takim przypadku orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej parceli w granicach działki ewid. [...] byłoby z powyższych względów niedopuszczalne. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik wskazał, że w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie podstawowym błędem jest mylne przyjęcie, iż cel leżący u podstaw wywłaszczenia został osiągnięty. W decyzji wywłaszczeniowej jako cel wskazano "budownictwo specjalne", a określenie to ma charakter nazbyt ogólny. Zgodnie z tezą zawartą w wyroku NSA z dnia 28 listopada 2000r. (I SA 1650/99) zasadą jest, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Późniejsza zmiana tego celu lub określenie go przy użyciu zwrotów o charakterze ogólnym nie jest dopuszczalne. O tym czy nieruchomość stała się zbędna decyduje cel, na który została wywłaszczona i to cel rozumiany bardzo ściśle. Najistotniejsze dla prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest jednak to, iż zarówno Sąd jak i organy administracji dokonały interpretacji decyzji o wywłaszczeniu w zakresie wyznaczonego w niej celu na podstawie dokumentacji pochodzącej sprzed daty jej wydania, przy szczątkowym odniesieniu się do tego jak teren wywłaszczony został w rzeczywistości spożytkowany i jak ma się to do ustawowego rozumienia pojęcia "budownictwa specjalnego". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. W myśl przepisu art. 174 wskazanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania, iż naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Sądowi ocenę zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, jest ona obwarowana przymusem adwokackim (art. 175 § 1-3), który zdaniem ustawodawcy ma zapewnić skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarówno ustalenia jak i wyprowadzony przez Sąd I instancji wniosek, że przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia są zasadne. Wywłaszczenie działki nr [...] stanowiącej własność W. S. nastąpiło decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] listopada 1970r. znak [...], na podstawie przepisów art. 3, 8, 14, 20, 21 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961r. Nr 18 poz. 94). Do tej daty – tj. [...] listopada 1970r. – niniejsza nieruchomość stanowiła własność W. S., a wszelkie poprzedzające tę datę zmiany zamierzeń co do tej nieruchomości, wynikające z dokumentów poprzedzających datę wywłaszczenia nie mają znaczenia dla oceny zmiany przeznaczenia nieruchomości po wywłaszczeniu. Istotny jest fakt, by po wywłaszczeniu, a przed zmianą przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości został osiągnięty cel wywłaszczenia. Jak wynika z akt administracyjnych cel ten został osiągnięty, co potwierdza m.in. pismo dowódcy [...] Brygady Desantowo – Szturmowej z [...] kwietnia 2001r. o utworzeniu poligonu "P.". Za niezasadne należy przyjąć stanowisko skarżących, według którego nawet, jeżeli wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana w przeszłości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej a w czasie orzekania w przedmiocie zwrotu jest na ten cel zbędna to winna zostać zwrócona. Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym wynikającym z treści i interpretacji przepisu art. 137 ust.l u.g.n. , w sytuacji realizacji celu wywłaszczenia, późniejsze, inne rozporządzenie nieruchomością wywłaszczoną nie mieści się w ustawowym rozumieniu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ( zob. m. in. w wyroki: WSA w Białymstoku z dn. 2. 03. 2004 r. SA/Bk 1444/03, oraz SA/Bk 461/03. lex 173693 i 173689). Podobne stanowisko zajmuje doktryna. T. Woś uważa, że jeśli cel wywłaszczenia został definitywnie osiągnięty to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia (Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczanych nieruchomości, Wyd. Prawnicze LexisNexis, W-wa 2004). Faktem jest, że w zaskarżonej do Sądu administracyjnego decyzji jako cel wywłaszczenia podano budownictwo specjalne. Ma jednak rację Sąd I instancji, że uzasadnione było, mając na względzie charakter sprawy, doprowadzenie do określenia precyzyjnego celu przez analizę całościową akt sprawy. W niniejszej sprawie dokumentacja jest obszerna i daje możliwość dokonania konkretnych ustaleń, niezbędnych dla oznaczenia celu wywłaszczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma racji wnoszący skargę kasacyjną pełnomocnik, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie błędnie przyjął, iż cel leżący u podstaw wywłaszczenia został zrealizowany, a określenie "budownictwo specjalne" ma charakter nazbyt ogólny. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115 poz. 741 ze zm.) wprowadziła legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych realizacja tego celu albo utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Ma rację Sąd I Instancji przyjmując, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest dokonanie nie budzących wątpliwości ustaleń, mających stanowić podstawę do stwierdzenia, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu . W takim bowiem tylko przypadku, stosownie do treści przepisu art. 136 pkt. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wcześniej jednak precyzyjne określenie przez organ celu wywłaszczenia stwarza organowi możliwość badania i ustalenia, czy cel ten nie został zrealizowany, względnie czy nie rozpoczęto nawet prac związanych z jego realizacją. NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że w sytuacji gdy cel wywłaszczenia określony jest w decyzji za pomocą określeń ogólnych, to dla prawidłowego ustalenia celu wywłaszczenia należy przyjąć takie same kryteria, jak przy dokonywaniu ustaleń niezbędności w postępowaniu wywłaszczeniowym.( tak T. Woś, "Wywłaszczenie nieruchomości i jej zwrot" Wyd. Stow. Notariuszy RP Poznań, Kluczbork 1995, str. 167 i nast.,T\ Woś "Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczanych nieruchomości" Wyd. Prawnicze LexisNexis, W-wa 2004, str. 209 i nast). Należy wówczas przeprowadzić analizę przeznaczenia gruntu w oparciu o dokumentację poprzedzającą wydanie decyzji wywłaszczeniowej, w szczególności o treść decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, przeznaczeniu gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W związku z koniecznością ustalenia celu wywłaszczenia powstaje także problem zmiany i modyfikacji celu wywłaszczenia. Ugruntowany w doktrynie oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd , że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od jego modyfikacji. Najogólniej określając -za zmianę celu uznaje się jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, modyfikacja zaś tego celu to modyfikacja inwestycji nie zmieniająca charakteru celu uzasadniającego wywłaszczenie. O zmianie celu można mówić tylko w przypadku, gdy następuje zmiana funkcji wywłaszczonego terenu i ma ona charakter trwały. Mając powyższe na uwadze słusznie uznał Sąd I instancji, że cel wywłaszczenia parceli [...] należało ustalić na podstawie dokumentów oraz decyzji zawartych w aktach administracyjnych a wydanych w okresie poprzedzającym wydanie decyzji wywłaszczeniowej. Bezwątpienia celem wywłaszczenia było urządzenie obiektu wojskowego – poligonu dla potrzeb Wojska Polskiego. W obrębie projektowanego poligonu wraz ze wszystkimi jego elementami, wywłaszczona nieruchomość przeznaczona została w części dla szkolenia wojsk w terenie zurbanizowanym, a w pozostałym zakresie pod strefę ochronną oddzielają pas ćwiczeń wojskowych od obiektów cywilnych. W ocenie składu orzekającego nie ma wątpliwości, iż na poligon składa się nie tylko teren faktycznych ćwiczeń, ale cały kompleks budynków i infrastruktury oraz terenów z nim związanych. Brak wybudowania na spornej parceli obiektów wojskowych nie może być podstawą do uznania jej za zbędną na cel wywłaszczenia, ponieważ sposób jej zagospodarowania należy oceniać w odniesieniu do sposobu zagospodarowania i wykorzystania całego kompleksu "P.", z uwzględnieniem obowiązku istnienia terenu ochronnego, oraz koniecznością posiadania terenu niezabudowanego, służącego do celów szkoleniowych wojska polegających na prowadzeniu ćwiczeń spadochronowych, jazdy samochodami , oraz ćwiczeń strzeleckich. Bez takich obszarów obiekt poligonowy nie mógłby spełniać swoich funkcji , zatem istnienie takiego obszaru jest niezbędne do prawidłowego funkcjonowania celu wywłaszczenia - placu ćwiczeń zabezpieczającego szkolenia wojsk. Mając powyższe na uwadze i uznając że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji.